Extra Jus: Вневедомственная реформа

В понедельник Комитет гражданских инициатив (КГИ), возглавляемый Алексеем Кудриным, представил программу комплексного реформирования правоохранительных органов, подготовленную Институтом проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге. В тот же день на представленную концепцию отреагировали многие официальные лица. Ряд таких комментариев наглядно продемонстрировал те опасения, которые в отечественном истеблишменте существуют по поводу реформ.

Министр внутренних дел Владимир Колокольцев, депутаты Ирина Яровая и Александр Хинштейн и многие другие опасаются, что реформа потребует массы дополнительных средств. Правда, министр Колокольцев в своих расчетах опирался на предположение, что муниципальная полиция должна создаваться в дополнение к существующей структуре МВД, в то время как согласно проекту она должна стать частью структур, которые заменят упраздняемое в нынешнем его виде министерство. Министр говорит по опыту: именно так в последнее время в России выглядит любая ведомственная реформа. В первую очередь из более или менее разработанных предложений выдергиваются те меры, которые не угрожают аппаратному положению высокопоставленных госслужащих, чьи интересы реформа могла бы пошатнуть. С удовольствием принимаются предложения по повышению зарплат, особенно в верхних эшелонах, по созданию новых структур и подразделений. Далее производятся массивные финансовые вливания на то, чтобы достроить недостающие элементы, ни в коем случае не трогая существующие. При этом в силу общей неэффективности использования бюджетных средств ассигнования даже на самые незначительные изменения выходят в весьма круглую сумму. Так, на косметическую реформу с переименованием МВД затребовало больше 2 млрд руб. Единственным ощутимым результатом той реформы стал рост расходов на правоохранительную деятельность более чем в 2 раза в 2012 г. (с 381 млрд до 858 млрд руб.). Их основная часть пошла на повышение зарплат сотрудников ведомства. Предложенная недавно МВД госпрограмма требует увеличения финансирования в 1,5 раза за семь лет, обещая взамен блестящий результат в виде повышения доли граждан, доверяющих полиции, с 45 до 50%.

Сокращаемые ненужные подразделения, неэффективно используемые активы и проч. в ходе аппаратной деятельности более или менее влиятельному ведомству обычно удается отстоять. В ходе той же реформы МВД сокращение штата на 20% вылилось в сокращение незанятых должностей, увольнение в основном тех сотрудников, кто работает «на земле», плюс технического персонала.

Предлагаемый КГИ проект реформы правоохранительных органов в финансовой части диаметрально противоположен административному стандарту, на который ориентируется эта критика. По сути, он не требует дополнительных средств, и это обеспечивается рядом механизмов. Что касается помещений и материальной части, то в каждом районе есть подразделения ФСКН, СК и МВД. На базе этих трех ведомств и создаются три независимые полиции (региональная, федеральная и муниципальная). Ни о каком дополнительном строительстве, закупке техники и т. д. в общем случае речи не идет. Главные расходы силовых структур (около 80%, согласно законам о бюджете) - это расходы на оплату труда и связанные с ними. В данном случае реформа предполагает расформирование центрального (московского) аппарата двух из трех ведомств, объединяемых по горизонтали и одновременно разделяемых на уровни по вертикали; регионального аппарата одного из трех и значительное сокращение оставшихся аппаратов. А аппарат составляет значительную часть численности этих ведомств (так, известно, что в Следственном комитете соотношение управленцев и следователей примерно 55 к 45). По нагрузке на фонд оплаты труда его доля еще выше. Даже при условии, что все увольняемые увольняются по сокращению с выплатой полугодового денежного довольствия, уже в течение первого года дополнительные средства на решение проблем, связанных с реформированием, высвобождаются в размере как минимум двух третей от совокупной стоимости центральных аппаратов СК, МВД и ФСКН. А это сотни генеральских и тысячи полковничьих окладов.

Что касается конкретной структуры новых ведомств, то здесь необходима детальная работа в диалоге со специалистами, в том числе и ведомственными, но при обязательном соблюдении основного принципа - радикального сокращения штабных, координирующих и методических структур, порожденных избыточной централизацией и выполняющих функции контроля только на бумаге.

Глава комитета Госдумы по безопасности и противодействию коррупции Ирина Яровая заявила, что анонсированная концепция реформы помимо эпитетов «оригинально» и «затратно» заслуживает оценки «разрушительно». В том же духе говорили и другие представители государственной власти.

В рамках существующих организационных и управленческих структур решить проблемы невозможно, а наблюдаемое непрерывное снижение качества работы правоохранительных органов - свидетельство того, что постепенная мелкая коррекция привычными средствами эффекта не дает. Наша концепция базируется на результатах многолетней работы по диагностике состояния правоохранительных органов. Эта диагностика была озвучена ровно год назад и содержит детальный анализ болевых точек правоохранительной системы: избыточная централизация, множественность параллельных вертикалей управления, отсутствие внешнего общественного контроля. Анализ этих проблем возражений в экспертном сообществе не вызывает, а размах предложений по реформированию продиктован их глубиной и спецификой.

Поэтому в основе реформы должна лежать аккуратная пересборка системы и удаление явно ненужных и отживших частей. В качестве примера «разрушительности» реформ критики концепции приводят в пример паралич, в который на несколько лет погрузила МВД «медведевская» реформа при практически полном (что признано даже руководством самого МВД) отсутствии результатов. Но эта реформа проводилась именно по описанной выше схеме: изнутри самого ведомства, за счет денежных вливаний и персонала, занятого профильными функциями, и крайне бережно по отношению к административному аппарату. Если эти методы приводят к коллапсу, то нужно искать другой путь.

Отдельно следует отметить внезапно согласующееся по духу с реформой заявление главы ФСКН Виктора Иванова, который призвал «бороться с преступностью социально-экономическими мерами». Разумеется, это справедливое замечание: лучшие средства против преступности - благосостояние, просвещение и благоприятные условия для всех видов законной активности граждан. Но почему-то среди правоохранителей такие воззрения популярны только тогда, когда речь идет о реформе. Когда же дело доходит до проблем лесозаготовки в Кировской области или поставок пищевого мака, ФСКН и СК прилагают все усилия, чтобы «отрегулировать» экономику уголовно-правовыми способами.

Сказав все это, следует отметить, что сама по себе публичная реакция официальных лиц - это, безусловно, факт положительный. Она дает импульс для общественной дискуссии, которая должна предшествовать структурным реформам, тем более - реформам правоохранительной системы. Чтобы решить вопрос о том, например, нужна ли муниципальная полиция или независимое агентство криминальной статистики, надо во всех деталях представить себе то, как они будут организованы, из каких источников финансироваться. Сейчас все внимание привлечено к тому, что будет ликвидировано в процессе реформы, а надо обсуждать то, что будет создано. Тогда отношение государственных служащих к реформе наверняка поменяется.