Дэниел Галлахер: «Мы попытаемся не убить рынок», - Дэниел Галлахер, комиссар Комиссии по ценным бумагам и биржам США (SEC)

Чтобы стать глобальным финансовым рынком, Москве придется много поработать: нужно дать незыблемые гарантии инвесторам, что они смогут вернуть инвестируемый в России капитал и урегулировать споры в открытом порядке, считает комиссар SEС Дэниел Галлахер: «Главное - сфокусироваться на непререкаемости буквы закона»
Andrew Harrer/ Bloomberg

2006

советник по юридическим вопросам комиссара, а затем председателя правления SEC

2008

занимал должность заместителя директора департамента торговли и рынков SEC

2010

партнер Wilmer Cutler Pickering Hale & Dorr

2011

назначен на должность комиссара SEC

Что не нравится SEC

В январе этого года SEC обвинила Diamond Foods и двух ее бывших менеджеров в фальсификации отчетности путем искажения данных о цене на грецкие орехи. В результате фальсификации компанией были показаны финансовые результаты, позволившие ее акциям достигнуть в 2010 г. и 2011 г. стоимости на бирже $90. После отражения в отчетности 2012 г. реальной цены на грецкие орехи рыночная стоимость акций снизилась до $17. Компания согласилась выплатить $5 млн, признав выдвинутые обвинения. Тогда же SEC обвинила производителя алюминия Alcoa в нарушении закона о борьбе с коррупцией в международной деятельности (FCPA). Дочерние компании Alcoa регулярно платили взятки правительственным чиновникам Бахрейна за возможность осуществлять поставки на контролируемый государством алюминиевый завод. В результате расследования SEC выявила незаконные платежи на сумму более $110 млн. Размер санкций в отношении Alcoa составил $384 млн.

Кризис сильно изменил финансовый рынок - расширил полномочия центробанков и увеличил бремя обязательств финансовых компаний перед регуляторами. В США растет армия доносчиков, сообщающих регуляторам о нарушениях на финансовом рынке, размер выписанных SEC в 2013 г. штрафов побил рекорд. Политический мандат SEC не всегда соответствует интересам инвесторов, признает Дэниел Галлахер («Регуляторам нужно стараться держать дистанцию с политиками») и обещает сделать все, чтобы не убить рынок.

- Вы обещали проверить нарушения в каждом уголке финансового рынка. В прошлом году SEC наложила рекордный объем штрафов на финансовые компании - $3,4 млрд. Карательная система в действии - вы довольны результатом? Вырастет ли в будущем количество выявленных нарушений?

- Для меня важен не размер штрафов и количество санкций, а качество дел. Я не знаю, станет ли их в следующем году больше или меньше, для меня лично это не имеет значения. Главное, чтобы стало меньше нарушений, была выстроена эффективная система контроля и устранены злоупотребления. Конечно, не могу не признать - меня беспокоит, что за ужесточение системы регулирования расплачиваются в конечном итоге инвесторы: они платят за нарушения менеджмента снижением стоимости инвестиций в бумаги компаний.

- SEC получила в прошлом году 3238 советов от осведомителей - это на 10% больше, чем годом ранее, и им было заплачено вознаграждение в $14 млн. Люди сами стали активнее стучать или это результат вашей просветительской работы?

- Количество осведомителей сильно выросло после финансового кризиса, сейчас у нас есть специальный департамент по взаимодействию с ними. Также принят новый закон о вознаграждении за такую информацию.

Я впечатлен тем, как сработала эта программа. Но сомневаюсь, что она останется в нынешнем виде: нужно постараться избежать крайностей, чтобы стороны разрешали конфликты интересов на своем уровне, а не старались сразу же привлечь к разбирательству регуляторов.

- Вы считаете, что осведомителей нужно вознаграждать?

- Я считаю, что вознаграждение допустимо, оно легитимно.

- Информация осведомителей может стоить компаниям миллиарды, поэтому можно ожидать угроз.

- Да, нужно обеспечивать защиту осведомителей.

- А вы чувствуете давление на вашу деятельность со стороны политиков и их противодействие некоторым мерам?

- Политические приоритеты и веяния, к сожалению, определяли приоритеты работы на финансовом рынке на протяжении последних нескольких лет. Нам пора заняться инициативами, которые будут базироваться на нашем опыте работы, а не выполнять политический мандат, который был дан, например, на принятие закона Додда - Франка.

- Санкции против компаний, которые работают с Ираном, - это также политический мандат SEC.

- Это еще один пример, когда были введены дополнительные требования по раскрытию информации из соображений политики. Но нам надо концентрироваться на той информации, которая важна именно инвесторам. Не всегда инициативы политиков соответствуют интересам собственно финансового рынка и способствуют повышению его эффективности. Я надеюсь, что в 2014 г. нам удастся провести анализ нашей структуры рынка и осуществить ревизию системы раскрытия информации: она настолько сложна, что требует какой-то корректировки, поскольку инвесторы уже не могут ее полностью понять.

- Вы говорили о том, что нужно проводить реформу системы раскрытия информации в США. Ее можно переписать?

- Реформа нужна, но это такой масштабный проект, что мы не сможем провести его в одночасье. Нужно по крайней мере попытаться реализовывать задачу поэтапно, с помощью отдельных шагов, иначе просто ничего не получится - слишком сложная и большая цель.

- В России один из приоритетов властей - антиофшорная реформа. Позволяет ли система раскрытия информации определить реального собственника?

- В США собственники, владеющие долей более чем в 5%, должны быть раскрыты. Было немало дебатов о сроке раскрытия этой информации, мол, она запаздывает: инвестор получает ее спустя месяц. Но в целом идентификация собственников не проблема для американского рынка.

- Некоторые российские компании используют рынок IPO для легализации капитала. Вас это не беспокоит?

- Мне кажется, это специфическая проблема, типичная для нынешнего этапа российского рынка. В США этой проблемы нет.

- Что вы обсуждали с российскими властями во время вашего визита в Москву в декабре?

- Главным вопросом было создание международного финансового центра (МФЦ) в Москве. Мы обсуждали, как увеличить объем американских инвестиций в Россию и в том числе в Москву.

Поскольку в России рычаги управления рынком ценных бумаг переданы Центробанку и проводится реформа рынка, у российских регуляторов возникают вопросы, типичные для развития всех финансовых центров мира, - корпоративное управление, принятие нормативных актов и их правоприменительная практика, - которые важны для этапа становления вашего рынка. Но помимо собственных задач есть множество общих проблем, которые активно обсуждаются мировыми регуляторами и в том числе в США, например деятельность кредитных рейтинговых агентств. Эти вопросы также имеют большое значение и для развития финансового рынка в России.

- Как вы можете помочь России реализовать амбиции глобального финансового центра?

- Российские чиновники очень интересуется нашей системой контроля и надзора за ценными бумагами и рынками капитала. Сильная и эффективная система регулирования помогает привлекать капитал. Поэтому в России сейчас пытаются понять, какую модель регулирования имеет смысл создавать в вашей стране. С российским Центробанком мы как раз говорили о том, что не всегда имеет смысл копировать чужой опыт. Не все системы и механизмы, которые давно существуют и работают у нас, имеет смысл внедрять из-за отличий в специфике. Россия - зрелая экономика, но рынок капитала только начал развиваться. В США система регулирования отстраивалась десятилетиями, наслоение множества нормативных актов требует упрощения.

- Вы можете дать какой-то совет российским властям в выстраивании МФЦ?

- Давать советы - не наша работа. Задача SEC - содействовать и стимулировать работу регуляторов через Международную организацию комиссий по ценным бумагам (IOSCO). Мы скорее настроены работать с Россией не только на двустороннем уровне, но и через международные организации. Это очень помогает решать многие проблемы.

- Вам не кажется странным решение, которое было принято в России: подчинить Федеральную службу по финансовым рынкам Центробанку? Что можно сказать о соблюдении принципа независимости регулятора и увеличении бюрократизма в принятии решений?

- Россия - не единственная страна, которая пошла на такой шаг. В Великобритании, например, FSA перешла под контроль Банка Англии.

После кризиса центробанки получили беспрецедентные полномочия в большинстве стран, в том числе по регулированию финансовых рынков: к ним перешли функции, которые ранее находились в руках других служб.

Поэтому я бы не сказал, что решение российского Центробанка выглядит странным. Сейчас страны ревизуют свои модели регулирования, чтобы повысить эффективность контроля и надзора. Структура системы регулирования в каждом конкретном случае зависит от специфики той или иной страны и особенностей функционирования финансового сектора. В США, например, слишком много независимых регуляторов и нужна реформа. Поэтому здесь нет универсальной модели, как лучше, надо смотреть на конкретные условия: каждая страна выбирает собственный путь и создает систему регулирования под себя.

- По вашему мнению, что нужно сделать России в первую очередь, чтобы создать эффективный и прозрачный финансовый рынок и претендовать на роль глобального финансового центра?

- Главное - сфокусироваться на непререкаемости буквы закона. Нужно убедить инвесторов в том, что, если они вкладывают капитал в вашу страну, им гарантированы его свободное использование и свободный возврат.

Инвесторы должны быть уверены в том, что существует прозрачная система законодательства, которая позволяет урегулировать споры в открытом и понятном порядке. Для функционирования финансового рынка очень важна именно законодательная основа, поэтому следует сосредоточить усилия именно на правовом режиме. Многое сделано, но предстоит еще много работы в этом направлении.

Мы также встречались с руководством российских бирж: они очевидно заинтересованы в увеличении количества эмиссий. Но чтобы это произошло, у инвесторов должна появиться уверенность, что все листингуемые на российских биржах компании следуют принципам эффективного корпоративного управления.

- Не так много российских компаний имеет листинг на американских площадках. Некоторые объясняют это жесткостью регулирования в США и чрезмерно строгими принципами раскрытия информации. Многие собственники опасаются даже думать о США, поскольку в этом случае потребуется сделать публичной информацию, которую они, напротив, хотели бы не афишировать. Несмотря на это, станет ли больше российских компаний, выходящих на фондовый рынок США?

- В США мы должны фокусироваться на том, насколько привлекателен созданный регулятором климат и повышает ли он заинтересованность компаний в размещении на американских биржах.

Некоторые вещи вызывают тревогу. После кризиса выросло число регулятивных ограничений и обязательств компаний. Один только закон Додда - Франка насчитывает 2003 страницы. Лично меня беспокоит, что отягощений все больше и больше, финансовый рынок становится все менее и менее открытым. Появились новые бюрократические замки́.

- Почему вы голосовали против принятия «правила Волкера» (принято в декабре, запрещает банкам вкладывать более 3% основного капитала в фонды прямых инвестиций либо хеджевые фонды или владеть более 3% долей участия в таких фондах)?

- Я опасаюсь, что из-за «правила» сильно сократятся размер финансового сектора страны и его вес в структуре экономики. Новые нормы способны вызвать волну поглощений мелких банков крупными, ведь первые не смогут выполнить все нормативные требования, для исполнения отчетности потребуется увеличивать штат - это станет высокозатратной статьей бизнеса. Но даже большим банкам будет сложно - запреты предполагают разделение бизнесов, которые логически являются частью одного процесса.

- Но вы уже ничего не можете изменить, раз закон принят?

- «Правило Волкера» вступит в силу в июне 2015 г. За 1,5 года мы, надеюсь, поймем, к чему закон приведет, когда он вступит в силу. За оставшееся время мы попытаемся скорректировать какие-то моменты, чтобы минимизировать негативные последствия. Мы попытаемся не убить рынок.