Автодороги: Послушайте аудитора

Олег Костин, вице-президент Газпромбанка: Банк, несмотря на то что сталкивается с общим набором проблем как финансирующая сторона - он не может диктовать. Естественно, мы вынуждены опираться на квалифицированное мнение, которое выдают строители и проектные организации. Часто у банка нет для этой оценки большого выбора квалифицированных подрядчиков. Мне кажется, поскольку в России государство является основным заказчиком подобных услуг, сегодня на строительном рынке сложилось гипертрофированное положение: в основном доминирует такой вот стадийный функциональный подход, когда под каждый вид работ оценка выполняется конкретной специализированной организацией и при этом нет организации, которая бы фактически управляла проектом, являлась бы его оператором. То есть не сложился, в принципе, рынок полноценных инжиниринговых структур. Сегодня мы наблюдаем, что в России не сложился практически рынок EPCM-контрактов (engineering, procurement, construction, management - контракт на полное управление проектом), нет профессиональных ЕРСМ-подрядчиков. Вот там конкурсы по ЦКАД, по северному дублеру Кутузовского проспекта... А если мы посмотрим, сколько реально концернов, сколько профессиональных подрядчиков могут прийти на рынки подобного уровня, то поймем, что это максимум, наверное, пять.

Маргарита Лютова, модератор, корреспондент отдела экономики газеты «Ведомости»: За последние три года попытки управлять автодорожными проектами на каком-то более осмысленном уровне, чем просто выделить деньги и об этом забыть, вселяют надежду на качественное развитие инфраструктуры и так называемое value for money: когда мы будем видеть, что мы строим, сколько оно стоит и нужно ли оно нам вообще. Предлагаю обсудить инструменты, которые сейчас, может быть, в новинку, но активно внедряются. В частности, это и технологический ценовой аудит (ТЦА), и идеи ввести банковское сопровождение для крупных инвестиционных проектов. Хочу передать слово Борису Ярышевскому.

Борис Ярышевский, руководитель проектов «открытого правительства»: Тема моего выступления - управление и улучшение управления проектами. Аспект, который я хотел бы затронуть, - повышение эффективности через повышение прозрачности, а также различные инструменты, которые сейчас правительство активно разрабатывает. По многим из них действительно отсутствует нормативно-правовая база, многие проекты идут в пилотном режиме. В частности, «Автодор» является неким пилотным проектом тех инициатив, которые правительство вырабатывает, этот опыт ложится в основу других проектов, инфраструктурных в первую очередь.

Несколько направлений, по которым мы работаем совместно. Первое и, наверное, наиболее известное, резонансное - механизм публичного технологического ценового аудита. Есть уже первое постановление правительства, которое, возможно, несовершенно, но каким-то образом определяет, что такое технологический ценовой аудит.

Аудит проводится на четырех этапах проекта: ТЭО, проектирование, строительство и эксплуатация. Для каждого этапа будут подготовлены нормативно-правовые акты. При этом предмет аудита на каждом этапе будет отличаться. В части ТЭО в первую очередь будет задаваться вопрос: стоит ли этот проект строить в заданных ценовых параметрах? В проектной стадии мы уже говорим про оптимизацию некоторых проектных решений. По сути проект, который мы реализуем сейчас с «Автодором» (и видим первые результаты), - это технологический ценовой аудит стадии П - когда институт подготовил проектную документацию, пришла независимая компания «Сетек инжиниринг». И они дают некий взгляд со стороны на проект, который уже прошел Главгосэкспертизу, и дают оценку решениям по стоимости и т. д. Достаточно много было предложено уже на стадии предварительного отчета, отчет дорабатывается, у нас будет публичное обсуждение именно первого пускового комплекса ЦКАД. Вопрос, который интересует всех: каким образом мы используем рекомендации дальше. И здесь специфика от проекта к проекту будет отличаться. Потому как у «Автодора», скажем, достаточно сложная система инвестиционных контрактов, где и частный капитал есть, и концессионные конкурсы, и везде немножко свой порядок. Но в нашем проекте часть рекомендаций, которые подготовила инженерная компания, уже учтены, приняты на уровне госкомпании, и соответствующие изменения легли в основу конкурсной документации на инвестиционный конкурс. Большой объем этого отчета - это некоторые риски, которые опять же демонстрируются инвестору, который подает заявку - они будут представлены и будут заложены в стоимость контракта. Этот опыт мы планируем транслировать и на другие компании, в том числе и агентства.

В случае с «Автодором» у нас представители общественности и эксперты включены в конкурсную комиссию, которая также участвует и в оценке конкурсных заявок. В дополнение в ближайшее время при правительственной комиссии по «открытому правительству» создается и общественный комитет по госкомпании «Автодор», где будет 38 представителей общественности.

Маргарита Лютова: Жиль Вири - представитель «Сетек инжиниринга», который провел технологический ценовой аудит, о котором мы сейчас говорим.

Жиль Вири, технический директор по линейным объектам, «Сетек инжиниринг»: Setec - инжиниринговая французская группа компаний уже 20 лет присутствует в России. Чтобы выполнить аудит, мы создали консорциум вместе с КПМГ и пригласили многочисленных российских и зарубежных экспертов. Эта группа выполнила аудит в достаточно сжатые сроки, которые нам установил заказчик, наш контракт был подписан 4 февраля, а 28 февраля мы сдали отчет. Аудит касался всех аспектов проекта, начиная с этапа сбора исходных данных, необходимых для проектирования: земельная составляющая, технологические и конструктивные решения, касающиеся дорожной одежды, мостовых сооружений, дорожной безопасности, воздействия проекта на социальную и экологическую среду, а также и стоимость проекта. Госкомпания «Автодор» передала нам все материалы, чтобы мы могли провести аудит. И в ходе работы предоставила нам дополнительные материалы - ответы на вопросы, заданные нашими экспертами. Кроме того, «Автодор» организовал нам встречу с авторами проекта. Сейчас у нас такой этап, когда мы докладываем о результатах, и предстоит третий этап, когда мы будем обсуждать с выбранным инвестором и «Автодором» оптимизацию решений. Некоторые рекомендации уже включены «Автодором» в проект долгосрочного инвестиционного соглашения. Например, могу назвать освещение светодиодными фарами дороги в ходе эксплуатации, это позволит снизить расходы на эксплуатацию. Другое решение - для повышения качества водопропускных сооружений: замена железобетонных труб металлогофрированными, использование шумовых полос для безопасного движения. Это уже включено в конкурсную документацию на ГЧП. Основная сложность - очень сжатые сроки. Но в новых проектах «Автодор» предусмотрел более продолжительные сроки на проведение аудитов, а именно - два месяца. И нам кажется, что это уже разумные сроки.

Иннокентий Иванов, партнер Freshfields Bruckhaus Deringer: У меня возник вопрос к Борису, поскольку было очень интересно услышать сегодняшнюю концепцию «открытого правительства» в отношении аудита. и у меня родилась, может быть, параллельная мысль, параллельный вопрос. Для тех, кто планирует проект для «Автодора», или для любых других участников, которые вовлечены на стадии, когда проект разрабатывается, - всегда встает вечный вопрос: чисто государственное финансирование или привлечение частного сектора, модель ГЧП или только концессионная модель. На уровне даже сформировавшейся практики нельзя сказать, что критерии однозначны. Планирует ли «открытое правительство» сделать следующий шаг: применять аудит в самом начале проекта - то, что обычно называют value for money, когда еще нет стадии П.

Борис Ярышевский: Сейчас у нас идут проекты, пилотные по сути. Эти проекты бьются на две группы. Те, что реализуются в рамках федеральных целевых, адресных инвестиционных программ, и те, что осуществляются за государственные средства - либо субъектов естественных монополий, либо компаний с госучастием. Поэтому пока сложно этот вопрос вообще поднимать, поскольку финансирование уже определено. Хотя, наверное, по логике, можно было бы и наоборот сделать. Вопрос правильный. Мы классифицируем, да и по законодательству проекты попадают в разные группы. Наверное, если мы говорим про естественные монополии и про ранние стадии, то такой вопрос должен являться предметом аудита. Привлечение частного капитала - это будет хороший инструмент, и, возможно, стоит взять его отдельную проработку и просмотреть. Если мы говорим про какие-то большие инфраструктурные проекты, которые уже в ФЦП заложены, то они уже проходят некий фильтр включения в целевую программу и, по сути, там обоснование принимается на первом этапе.

Дмитрий Гаранин, младший партнер McKinsey & Company: Я полностью поддерживаю Иннокентия в том, что нужно сместить внимание на ранние стадии проекта. Потому что в начале проекта у нас, с одной стороны, минимальные инвестиции, с другой - тот максимальный уровень влияния на результаты проекта. Поэтому, наверное, было бы самым важным сместить акцент с реализации уже фактически сложившегося инжиниринга либо, по крайней мере, ТЭО на разработку. Ну, наверное, как возможное приложение - это то, что мы достаточно часто делаем и в государственных организациях, и в компаниях частного сектора - выработка стандартов. Да, есть четыре этапа рассмотрения инвестиционного проекта. Конкретно для автодорожного строительства, наверное, в большей или меньшей степени, но обязательно нужно ставить вопрос выработки стандарта: какие решения принимаются на каждом из этих этапов. Следующий момент: какие стандарты качества для прохождения на следующий этап. Например, на этапе предпроекта мы уже утверждаем финансовую схему, формируем модель взаимоотношений с частным инвестором. Важный принцип - чтобы потом мы к этим решениям не возвращались. Что часто мы видим в сложившейся практике? Какие-то решения были приняты, а потом, под давлением обстоятельств, возникает необходимость, когда уже идет стройка, пересматривать базовые моменты ТЭО. Это, конечно, приводит к увеличению сроков и бюджета. Поэтому мы, как консультационная компания, предлагали бы ввести разработку и в рамках конкретных компаний, и в рамках, может быть, на уровне «открытого правительства», в рамках отрасли.

Ольга Ревзина, партнер, руководитель практики инфраструктуры и ГЧП в России Herbert Smith Freehills: Мы очень заинтересованы первым опытом с [транспортной компанией] «Итеко» по проведению аудита, поскольку представляем одного из претендентов на участие в конкурсе по ЦКАД, первая секция. Безусловно, есть некая критика, но, скажем так... положительная критика, связанная с тем, что выводы с «Итеко» были очень общие. И если задать вопрос немножко провокационный (вопрос Жилю Вири), можно сказать, что ваш вывод сводился к тому, что в целом цена по проекту должна быть увеличена. Или же, возможно, просто у вас не было достаточно времени, чтобы более конкретно и четко ответить на вопрос, который, безусловно, задают инвесторы и строительные компании: насколько вы, как международный эксперт, с учетом не только российского, но и международного опыта, все-таки считаете заявленную цену проекта обоснованной - наверное, да; но будет ли она все же достаточной?

Жиль Вири: Мы сравнивали стоимость строительства этого проекта со схожими, аналогичными проектами как в России, так и за рубежом. Сделали вывод о том, что стоимость строительства ЦКАД соответствует и сопоставима со стоимостью аналогичных проектов. Что можно отметить: на данном участке большое количество мостовых сооружений. На сегодняшний день на 1 км дороги приходится 200 м мостовых сооружений. На первом участке автодороги Москва - Санкт-Петербург их в четыре раза меньше, 50 м на 1 км, что и объясняет такую стоимость.

Ольга Ревзина: Ну то есть больше она быть не должна? Там же были и ваши замечания по стоимости материалов, которые в смете несколько ниже, чем на рынке?

Жиль Вири: Это связано с проблемой оценки, которая не соответствует рыночной стоимости. Мы обратились к карьерам, которые находятся вблизи ЦКАД, и запросили поставщиков - цену на песок, на другие материалы. Действительно, увидели, что в проектной документации стоимость несколько занижена.

Борис Ярышевский: Реплика на то, что сказал Дмитрий [Гаранин] ранее. Действительно, если мы говорим про ожидаемый эффект от этого инструмента, то, конечно, на ранней стадии будет максимальный эффект. Мы уже сейчас видим,- к сожалению, не в дорожном строительстве, но на других проектах, в энергетике в том числе, - видим проекты, которые были составлены сколько-то лет назад, когда какие-то потенциальные потребители, которые должны были присоединяться к сетям, чувствовали себя очень хорошо на рынке. Сейчас ситуация изменилась, и подтвержденный спрос может быть в два раза меньше, чем заявленный на стадии ТЭО проекта. А это вообще-то миллиарды долларов. К сожалению, есть некоторые ограничения в действующем законодательстве, которое, насколько я понимаю, предстоит изменить: тот же Градостроительный кодекс, в котором отсутствует такое понятие, как этап ТЭО или пред-ТЭО. Минстрой обещает эту ситуацию исправить

Елена Семенова, начальник управления правового обеспечения и проектов государственно-частного партнерства Федерального дорожного агентства: Мы готовы включиться и поддерживаем идею всестороннего освещения ТЦА и обсуждения тех вопросов на ранней стадии, которые касаются и технических решений. Прежде всего - принятия решений, будет ли этот проект реализован в рамках государственного контракта или он будет реализован все-таки в рамках механизма ГЧП. И когда мы принимаем решение о том, что есть основания к тому или иному проекту... Кстати, мы сейчас заказали большую исследовательскую работу и ждем результаты к лету, как раз таки по вопросу, как мы должны принимать решения в обосновании инвестиций, будет ли это механизм 44 (госзакупки по закону о федеральной контрактной системе - 44-ФЗ) или это все-таки механизм ГЧП. <..> Мы в рамках ТЦА закладываем необходимость проведения аудита уже победителем конкурса [строительство моста через Лену] - он будет называться концессионером - и определения действительного соответствия разработанного им технического решения и стоимости объекта.

Маргарита Лютова: Андрей [Киселев], вы представляете организацию наиболее вероятного - ни для кого не секрет - претендента на этот контракт. Как вы считаете: эта необходимость провести аудит проекта, который будет готовить концессионер, - она может стать каким-то сдерживающим фактором... ну, грубо говоря, головной болью?

Андрей Киселев, управляющий директор, заместитель руководителя департамента финансирования инфраструктуры «ВТБ капитала»: Я думаю, не будем говорить «гоп», пока официальная информация не появилась. (2 апреля «Росавтодор» сообщил, что признал победителем концессионного конкурса на право строительства моста через реку Лену в районе Якутска ООО «Транспортные концессии (Саха)» - консорциум «ВТБ капитала», «Стройпроекта», «Бамстроймеханизации» и «УСК моста». - «Ведомости».) Но в общем и целом наш подход к работе по проектам не изменится. Мы формируем наше конкурсное предложение в условиях конкуренции и наличие какого-то другого инструмента как еще одного способа проверки со стороны государства, со стороны концедента на наш подход к подготовке нашего конкурсного предложения никаким образом не повлияет. Мы должны подготовить наиболее высококонкурентное предложение. Мы выбираем себе строителей, потом уже вместе с ними готовим конкурсное предложение, и мы предполагаем, что остальные участники конкурса поступают так же. Поэтому когда мы все приходим с конечными цифрами на подачу конкурсных предложений, то в них заложена и оптимизация, и максимально низкие цены на стройку и т. д. Поэтому, наверно, поставить себя на позицию концедента - да, действительно, иметь какую-то третью оценку - это, наверное, интересный дополнительный источник информации, особенно для проектов, в которых не было стадии П и не было изначальной сметной оценки. Но, с точки зрения нашей позиции как инвестора, мы с этой информацией ничего сделать не сможем. <...>

Маргарита Лютова: Вот видите, Борис, как интересна точка зрения инвестора. Что это будет юридическим инструментом для госзаказчика. Олег [Костин], а вы как видите последствия аудита, если будете участвовать в проекте как инвестор?

А претензии по нашему действующему законодательству предъявить достаточно сложно, потому что строитель получает ту документацию, по которой сложно построить за эти деньги и сложно использовать технические решения. С другой стороны, он не может это не выполнить. А проектировщик зачастую получает исходные данные на проектирование, которые опять же были получены не в результате качественной проработки подобных заданий. В этой связи, конечно, если бы у заказчика была возможность на ранней стадии провести технологический ценовой аудит - конечно, качество проработки решения для выдачи дальнейшего задания на проектирование было бы выше, ну, с моей точки зрения, это, наверное, была бы штука полезная. <...>

Иван Григорович, руководитель ФКУ «Дороги России»: Как потенциальные концессионеры расценивают риски, связанные, с одной стороны, с ТЦА, и с другой стороны - с необходимостью прохождения Главгосэкспертизы, которая может рубить проекты гораздо жестче, чем ТЦА? И как эту проблему, которая действительно возникнет сейчас, после запуска технологического и ценового аудита, можно решить?

Маргарита Лютова: Кто начнет отвечать?

Ольга Ревзина: Могу я частично. От имени страдающих от проблематики клиентов. С точки зрения госэкспертизы действительно очень много проблем. И основная заключается в том, что технически (сейчас мы эту проблему пытаемся решить путем процедурных изменений), когда подается документация на госэкспертизу, необходимо как минимум определить уровень государственного финансирования. То есть очень часто у нас бывает, что проект в процессе проработки и у нас есть только примерное соотношение государственного и частного финансирования. На практике, между прочим, решение только такое - keys by keys - получается, не комплексное. Оно заключается в том, что уже сейчас, принося документы на госэкспертизу, нужно примерно понимать и соотношение государственного и частного финансирования по проектам ГЧП, и еще сумму госфинансирования. Иными словами, возвращаемся к предыдущей тематике: если проект плохо проработан, безусловно, есть очень существенный риск того, что: а) документы не пройдут госэкспертизу или б) параметры, которые были заложены приблизительно, могут срезаться наполовину. Нужно понимать действительно реалистичную стоимость проекта до подачи на госэкспертизу. Мы, когда консультируем государственные органы (и, представляя государство, отдаем проектирование концессионеру), понимаем: нужно закладывать четкие параметры этого проектирования, четкие технически-эксплуатационные характеристики объекта. Вот, например, мы сейчас представляем правительство Москвы по проекту как раз северного обхода Кутузовского проспекта. И вот там, я не скрываю, есть эта проблема. Пока что правительство Москвы четко не может определить, как оно хочет видеть этот объект. А при этом просит, соответственно, будущего концессионера уже определить стоимость проектирования. И в этом отношение ТЦА - это здорово, в этом смысле это поддержка государства, перепроверка их предположений профессиональными участниками рынка.

Иван Григорович: <...> Если ценовой аудит будет хоть в какой-то степени обязательным для инвесторов, то, очевидно, нужно понимать и риски, которые на себя в таком случае должно будет взять государство. Многие проекты еще на ранних стадиях (их несколько, причем это в большинстве своем региональные проекты) не пошли. Потому что если они с хорошей юридической схемой, с хорошей финансовой схемой, но не могут быть профинансированы регионом и нужно гигантское софинансирование со стороны Федерации - такой проект, очевидно, не пройдет. И ключевой вопрос для автодорожного сектора: федеральные дороги - это одно, а региональные - абсолютно другая история. Возможно, здесь требования должны быть скорректированы.

Маргарита Лютова: Михаил Смирнов, госкомпания «Автодор». Вот мы тут начали обсуждение вопроса, поднятого Иваном Григоровичем. Мы видим, что уж точно ТЦА - это хорошая поддержка именно государственной стороны, чтобы понять, насколько проект обоснован и в ценовом смысле, и по техническим решениям. Ваш первый опыт ТЦА для первой секции ЦКАД - насколько он вышел для госкомпании, как заказчика этого проекта, действенным инструментом?

Михаил Смирнов: Комментировать первый опыт еще немножко рано, поскольку ТЦА в отношении первого пускового комплекса ЦКАД предусматривает несколько этапов работы. И на сегодня можно считать отчасти завершенной работу лишь по первому этапу. В дальнейшем - и в этом, собственно, роль технологического ценового аудита - начнется взаимодействие с потенциальными инвесторами, с потенциальными участниками инвестиционного конкурса на право строительства соответствующего участка. И начнется анализ предложений по изменению проектных решений, которые представят победители конкурса. Мы понимаем, что проектное решение, которое было выполнено в 2008 г., далеко от идеала. Технологический ценовой аудит предоставляет возможность госкомпании провести дополнительную проверку обоснованности тех предложений, которые, еще раз повторю, несомненно сделают участники конкурса. В этом мы видим одну из важных функций этого института.

Что касается возможного применения института технологического ценового аудита в концессионных сделках. Мы возлагаем или будем возлагать на потенциальных исполнителей услуг также непосредственное участие в переговорах с победителями концессионных конкурсов, переговоров в части формирования условий концессионного соглашения. <...> Заказчику для принятия правильных решений об изменении, в том числе проектной документации, крайне важно понимать, сколько стоят те предложения, которые формирует аудитор.

Маргарита Лютова: А если вдруг аудитор говорит, что все это должно стоить дороже, чем вы заложили?

Михаил Смирнов: Если он об этом говорит, это уже реальность. Сегодня мы исходим из того, сможет ли бюджет заплатить больше, если так скажет аудитор. Прямой ответ на это: «Нет!» И опять же хотелось бы обратить особое внимание на то, что ответственности за принятие рекомендаций аудитора с заказчика никто не снимал. И в части рассматриваемого проекта это в первую очередь решение госкомпании, именно самой госкомпании, а не аудитора или правительства.

Дмитрий Гаранин: Мы достаточно много уже говорим о том, что, в принципе, по результатам аудита или еще по результатам каких-то мероприятий стоимость вырастает или может вырасти. Честно говоря, я не помню таких ситуаций, когда по мере разработки проекта стоимость сокращалась. То есть это ожидаемая ситуация. И, на мой взгляд, единственный выход - не принимать решение о начале строительства до тех пор, пока мы не поймем, что точность наших оценок находится в допустимом диапазоне - предположим, 15%. И здесь важно отметить, что в начале пути, на этапе подготовки ТЭО, она не может быть 15%. Мне кажется, просто важно честно признаться, что решение о начале строительства зачастую принимается слишком рано.

Маргарита Лютова: Вы же говорите, понятное дело, об идеальной ситуации, да? Когда мы до решения успели семь раз отмерить и у нас нет никаких сжатых сроков реализации проектов, поручений. Но мы сейчас говорим о ситуации, когда мы уже поставлены в жесткие рамки принятого решения, определенной стоимости...

Александр Ерофеев, партнер, руководитель группы проектного финансирования и группы реструктуризации EY: Мне все-таки кажется, что применительно к проектам концессионным, вообще к проектам ГЧП, концепция ТЦА пока недостаточно продумана. Вот мы определили победителя конкурса с его техническим решением, с его ценой, надеясь, что это было сделано действительно в условиях конкуренции. И невидимая рука рынка определила, сколько этот проект должен стоить и как он должен осуществляться. Потом приходит аудитор ТЦА и говорит, что все надо делать по-другому. Что с этим сокровенным знанием победителю конкурса делать? Действительно менять все? Уже поздно.

Я полностью согласен, что логичной функцией ТЦА может быть пресловутая well you for money, т. е. вообще проект этот надо делать или нет? И надо делать его ГЧП или нет? Это действительно пока что слабая сторона проектов ГЧП: проекты пошли, но какие well you for money, а какие нет - никто этот анализ не делал никогда, а это потом может всплыть.

Но тут еще хотелось бы сказать вот что. ТЦА - об этом никто еще не говорил - это вообще дорогая вещь. Если это делать хорошо, то нужно нанимать второй комплект консультантов проекта. Вот как дискуссионная идея - может быть, здесь можно было подумать о следующем: по большинству проектов ГЧП, которые мы видим, у государства в большинстве случаев нет нормального технического консультанта по проекту. Есть финансовый консультант; хорошо, если юридический. А признанный международный технический консультант присутствует очень редко. Вот я бы подумал над тем, чтобы запараллелить эту роль, может быть, объединить ее - аудитора ТЦА и технического консультанта проекта для государства. Понимаю, что это может вызвать потенциальный конфликт интересов. Но мне кажется, что этот конфликт - он, что называется, manageable. Это конфликт управляемый.

Поэтому можно было бы предусмотреть двойную обязанность, чтобы этот консультант отвечал как перед заказчиком - в лице «Автодора» или «Росавтодора», или другой организации, - так и перед обществом в лице «открытого правительства» и других компетентных кругов. Мне кажется, это направление именно для концессионных проектов, в котором нужно двигаться.

Михаил Смирнов: С удовольствием информирую, что в том числе и с участием экспертов «открытого правительства», с участием представителей консультантов формировалось техническое задание, а оно согласовывалось правительством Российской Федерации. Техническое задание на ТЦА в рамках концессионных конкурсов. Целый ряд элементов технологического консультанта в концессионном конкурсе уже сегодня возложено на ТЦА в этом смысле. И вот Борис не даст соврать, мы на эту тему очень долго и живо дискутировали - нужно это делать, не нужно. Мы свою позицию в этом смысле отстояли, и на сегодня отдельный элемент, повторюсь, технологического консультирования - он возложен на ТЦА.