Суть дела: Проектов больше, чем денег

Потолок роста российской экономики при существующей транспортной инфраструктуре - 3% в год. Такой диагноз в прошлом году ставил помощник президента Андрей Белоусов (тогда еще министр экономического развития). Год спустя 3% кажутся недостижимой планкой, а средств на развитие инфраструктуры все меньше.

В прошлом году российская экономика начала стремительно замедляться: темпы роста ВВП упали с 3,4% в 2012 г. до 1,3%, в этом году торможение продолжается: в I квартале ВВП вырос на 0,8% в годовом выражении. Замедление экономики уже ударило по доходам бюджета, Минфин в прошлом году призвал сокращать расходы. Пришлось резать госпрограммы, пострадали и расходы на транспорт. В обновленной версии госпрограммы «Развитие транспорта» до 2020 г., утвержденной в апреле, бюджетное финансирование сократилось на 6,7%, или 489 млрд руб., по сравнению с планом, утвержденным в конце 2012 г. (см. график). Урезаны только расходы федерального бюджета: правительство рассчитывает, что и регионы, и частные инвесторы вложат больше. В общей сложности расходы казны составят 6,85 трлн руб. до 2020 г. Львиная доля - вложения в строительство автодорог из федерального дорожного фонда, на них придется 4,78 трлн руб. против первоначального плана в 5 трлн.

Есть риск, что расходы могут быть урезаны еще сильнее: в правительстве продолжается дискуссия об источниках финансирования для Крыма, Минфин предложил искать средства в рамках действующих госпрограмм, где конкретно - пока не определено. Первым пострадавшим мог стать проект развития Мурманского транспортного узла: в середине апреля «Коммерсантъ» со ссылкой на участников правительственного совещания написал, что обсуждается сокращение бюджетного финансирования проекта на 31,5 млрд руб. Эти средства предлагалось перенаправить на приоритетные транспортные проекты в Азово-Черноморском регионе. За Мурманский транспортный узел вступился и президент «Роснефти» Игорь Сечин, сообщало «РИА Новости» со ссылкой на его письмо. В итоге президент Владимир Путин дважды заверил: никаких сокращений ни по мурманскому проекту, ни по действующим госпрограммам не планируется.

Где найти деньги на транспорт

Все госпрограммы, которые касаются развития инфраструктуры, сейчас и так «зажаты в потолки», констатирует чиновник финансово-экономического блока. «Мы сами себя лишили инструментов развития», - сетует собеседник «Ведомостей»: государственный инвестиционный фонд не работает, пенсионные накопления не вкладываются в инфраструктуру, а переданы на баланс пенсионной системы.

Привлекать масштабные объемы пенсионных накоплений планировала РЖД, в прошлом году ВЭБ, управляющий пенсионными накоплениями молчунов, предоставил РЖД лимит на выпуск облигаций в 150 млрд руб. Использовать пенсионные накопления как дополнительный источник инвестиций планировал и «Автодор»: предполагалось, что схема будет аналогичной РЖД - «Автодор» выпустит долгосрочные бонды, - но теперь это лишь далекие планы, говорит человек, близкий к «Автодору».

В такой ситуации удается лишь решать проблему инфраструктурной доступности для тех «точек роста», которые сложились еще в Советском Союзе, признает чиновник финансово-экономического блока, а для реализации масштабных проектов развития ресурсов и инструментов не хватает.

Резервы для инфраструктуры

Путин в прошлом году согласился задействовать новый источник - нефтегазовые доходы, накопившиеся в фонде национального благосостояния (ФНБ, в нем свыше 3 трлн руб., или 4,3% ВВП). До 40% ФНБ можно инвестировать в российские активы, в том числе в инфраструктурные проекты. По 150 млрд руб. из ФНБ выделены на строительство Центральной кольцевой автодороги (ЦКАД) и на реконструкцию БАМа и Транссиба. Это проекты, способные изменить экономику страны, уверен чиновник правительства. ЦКАД должна перераспределить транзитные потоки, идущие через Москву, и ускорить движение грузов, рассчитывает ответственная за проект госкомпания «Автодор». «Впервые парадигма необходимости набивания кубышки на потом заменяется использованием этих средств, чтобы они генерировали доходы для бюджета», - радовался год назад президент РЖД Владимир Якунин. При этом ни один из проектов не проходил утвержденную в ноябре прошлого года правительством процедуру оценки целесообразности, которая требуется при вложении средств ФНБ. И чтобы все-таки сделать возможным выделение средств, уже в апреле этого года пришлось вводить исключения из общих правил для этих двух проектов.

Еще 150 млрд руб. должны были пойти на строительство высокоскоростной железнодорожной магистрали Москва - Казань (ВСМ), но РЖД пока так и не смогла представить финансовую модель, которая бы убедила Минфин и правительство. Проект оценивается в 1 трлн руб., большую часть монополия рассчитывает получить из бюджета и ФНБ. Дело даже не во внушительной сумме затрат, объясняет федеральный чиновник, курирующий инфраструктуру. «РЖД плохо работала с заинтересованными сторонами», - говорит он: госкомпания не смогла обосновать, что эти расходы дадут значимый социально-экономический эффект. По заказу монополии Центр стратегических разработок оценивал эффект строительства ВСМ для экономики: увеличение транспортной доступности на промежуточных станциях влечет рост ВРП на 0,2-0,25%, благодаря разгрузке традиционных железных дорог можно будет сэкономить на инвестициях в расшивку их узких мест, аналогичный эффект возможен и для автодорог. Продвижение проекта все же не удалось: РЖД рассматривала и менее затратные варианты со строительством первой очереди ВСМ лишь до Владимира, но там нет масштабного социально-экономического эффекта, заключает собеседник «Ведомостей».

Недоставшиеся РЖД 150 млрд руб. на ВСМ теперь могут пойти на другие проекты. При этом Минэкономразвития рассматривает инвестирование средств ФНБ в инфраструктурные проекты в качестве одной из мер по оживлению экономического роста, следует из подготовленных министерством предложений стимулирования экономики, которые в марте были представлены правительству. Проекты ЦКАД и БАМ и Транссиб идут близко к графику, заверил в конце апреля замминистра экономического развития Николай Подгузов. А до конца года могут быть определены новые проекты, в которые будут вложены средства ФНБ. Один из фаворитов - комплексный проект «Кызыл - Курагино», предложенный Тувинской энергетической промышленной корпорацией Руслана Байсарова. В нем есть и транспортная составляющая: проект предполагает освоение недр Тувы, строительство железнодорожной ветки Элегест - Кызыл - Курагино и портового терминала на Дальнем Востоке для экспорта коксующегося угля. По словам Подгузова, проект оценивается в 150-180 млрд руб., в том числе 80-86 млрд из ФНБ, сейчас финансовая модель дорабатывается. В шорт-листе претендентов на средства ФНБ также оказался проект развития Московского авиационного узла. О намерениях подготовить новые заявки заявлял и «Автодор», но шансы будут невелики, признает чиновник, курирующий инфраструктуру: уже запущен проект ЦКАД и вряд ли целесообразно вкладывать средства ФНБ в один вид инфраструктуры - нужно сбалансированное развитие и проекты с комплексным эффектом.

Дороги в рост

Мультипликативный экономический эффект вложений в инфраструктуру вызывает споры и сомнения и среди самих экономистов. Сложилось два противоположных подхода, пишет завлабораторией Института народнохозяйственного прогнозирования РАН Юрий Щербанин в статье «Транспорт и экономический рост». Одни исследователи признают вложения в транспорт целесообразными, только если на его услуги гарантирован спрос со стороны растущей экономики. Другие считают, что транспорт стимулирует экономику - например, повышение качества и доступности транспортной инфраструктуры должно приводить к снижению транспортных издержек, тем самым способствуя развитию торговли и экономической кооперации.

В 2013 г. вклад транспорта в ВВП составил 5,7% - за 10 лет доля сократилась на 1,8 п. п. (см. график). А доля транспортных издержек в цене российских товаров - 15-20% против 7-8% в развитых странах, оценивал Минтранс. К 2020 г. Минтранс рассчитывает снизить долю транспортных издержек в цене товаров на 12,5% по сравнению с уровнем 2011 г., а к 2030 г. - на 20%. По расчетам ЦСР, снижение транспортных издержек на 10% позволяет увеличить номинальный ВВП лишь на 0,13%. А чтобы прибавить к ВВП хотя бы 0,5%, нужно сокращать транспортные издержки на 40-50%. Наиболее эффективной стратегией была бы точечная расшивка узких мест там, где сосредоточены высокопроизводительные силы или интерес инвесторов, считает директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич: например, строительство или расширение региональных автодорог, но не отдельные мегапроекты.

Центр макроэкономических исследований (ЦМИ) Сбербанка рассчитал, как может отразиться вложение в три инфраструктурных проекта всех изначально заявленных президентом 450 млрд руб. из ФНБ. В среднем средства ФНБ способны ускорить рост экономики на 0,9 п. п. в течение первого года. Но эффект постепенно ослабевает - в среднем за 20 лет добавка росту составит 0,12 п. п. Оценки характеризуют средний эффект роста госрасходов, но у каждого проекта могут быть свои особенности влияния на экономику в целом, признают эксперты ЦМИ Сбербанка.

Учесть косвенные эффекты сложнее, указывал ЦСР, но именно эффекты, распределенные по экономике, могут оказаться более важными. Проблема мультипликативного эффекта связана и с общим инвестклиматом, и с качеством институтов. В России правительство традиционно не учитывает мультипликативный эффект вложений в инфраструктуру, писали аналитики Goldman Sachs: оно просто не верит, что эти инвестиции, будучи эффективными, могут значительно ускорить экономический рост. И главная причина - именно институциональные ограничения. Пока мультипликатор часто оказывается отрицательным, иронизирует сотрудник крупной строительной компании: первые итоги вложений в сочинскую инфраструктуру - обанкротившиеся после окончания олимпийских строек подрядчики.