Михаил Абызов: Интервью - Михаил Абызов, министр по вопросам «открытого правительства»

О Михаиле Абызове, перешедшем в правительство на пост министра без портфеля после долгой карьеры в бизнесе, его знакомые всегда говорили как о тусовщике. На новой должности хобби стало профессией и идеологией: организуя процесс общения бизнесменов, экспертов и активистов с чиновниками, Абызов намерен поменять подход к принятию государственных решений. Не одним росчерком за закрытыми дверями, а после тщательного обсуждения с теми, кому в соответствии с этими государственными решениями предстоит жить и работать. Договориться удается не всегда, признал он в интервью с редакцией «Ведомостей», но важно участие и открытость, а любой отказ от этих принципов придется объяснять.

- Как вы считаете, кризисная ситуация, в которой мы оказались, - подходящее время для реформ? И с чего надо начинать?

- Кризисный период - это хорошее время для обновления, он дает возможность реализовать самые смелые идеи, на которые в обычной жизни не хватает ресурсов, а где-то и решимости. Вызовы и риски в кризис носят уже не гипотетический характер - большинство из них становятся реальностью. Важно, чтобы по завершении этого периода готовность и запал на качественные изменения в госуправлении не улетели как пар в свисток, а предложения не положили в стол до худших времен.

Что касается проведения реформ в нынешней ситуации, я бы все реформы променял на одну единственную -- судебную. Считаю ее самой важной и приоритетной как для общества, так и для бизнеса.

- На ваш взгляд, в тяжелых экономических условиях, которые нас ожидают в следующем году, количество некачественных решений снизится? Ведь их цена только вырастет.

- Правительство за год принимает порядка 24 000 документов, носящих обязательный регламентирующий административный и правовой характер. В 2002 г. мы принимали 4800. У нас в пять раз улучшилось качество регулирования? Предпринимательское сообщество говорит, что нет, а по некоторым вопросам и ухудшилось. Нам (и правительству, и Госдуме) необходимо совсем по-другому относиться к нормотворчеству в рамках своих полномочий. Количество актов, которые мы выпускаем, надо радикально сокращать. Ведь их мало просто выпустить, надо контролировать их исполнение, это превращается в снежный ком. По многим направлениям нам требуется кодификация, чтобы убедиться в непротиворечивости правовых актов.

- Как с этим бороться?

- В первую очередь - совершенствовать принципы управления, отходя от процессно-порученческого принципа к управлению на основе целей и задач. При наличии проблемы сразу дается поручение по ее решению, что означает внесение изменений в какой-то акт. Не всегда при исполнении это носит продуманный, системный характер, а в сжатые сроки еще и качество может страдать. Надо совершенствовать парадигму госуправления. Минэкономразвития подготовило предложения на эту тему. Для начала нужен принцип one in - one out: хочешь принять новый акт, изыми из оборота старый. Я, когда вели обсуждение на рабочем уровне, предложил установить для начала лимит - 15 000 актов в год, распределить его по всем министерствам, оставить отдельную квоту на решения председателя правительства, а все, что сверх этого, - только при отмене действующих актов. Но это пока лишь концепция для обсуждения.

- Несколько лет назад, когда вы еще работали в бизнесе, и в голову бы не пришло, что вы займетесь налаживанием этой бюрократии.

- За последние годы активность предпринимательского сообщества во взаимодействии с властью, готовность тратить время и ресурсы, чтобы помочь государству в выработке качественных решений, сильно выросла. А максимальное вовлечение общества и бизнеса в выработку госрешений - это главная задача системы «открытого правительства». У меня в кабинете собираются люди с огромными состояниями и многие часы ломают голову над вопросами, которые, я точно знаю, без них решить не сможем. Но были и такие прецеденты, которые у предпринимателей сформировали разочарование. В первую очередь это закон о контролируемых иностранных компаниях (КИК). Мы потратили много времени, чтобы сблизить позиции, нашли компромиссное решение, но оно не было учтено депутатами при рассмотрении. Это наша недоработка, но я считаю, что вопрос не закрыт. Если практика применения по КИК будет негативной, мы должны будем вернуться к этому вопросу и уточнить отдельные положения. Это вопрос формулы эффективного владения и порядок налогообложения прибыли, которая распределяется от хозяйственной деятельности, а не от кошелька в иных юрисдикциях.

Но есть и первая история успеха - обновленный закон о промышленной безопасности и реформа Ростехнадзора. Мы поделили предприятия по четырем уровням риска в зависимости от потенциального ущерба, который они могут нанести, и в зависимости от уровня риска определили регламент проверки. Из 285 000 особо опасных объектов под контролем государства остались только 8000. Экономия бизнеса только на проверках - 45 млрд руб. в год. На таком совместном успехе строится кредит доверия и желание работать дальше. Начав с Ростехнадзора, мы договорились продолжить реформу контроля и надзора, я курирую этот вопрос в правительстве. Президент в послании Федеральному собранию дал четкую установку на сокращение «навязчивого контроля» и снижение давления на бизнес. В этой области у нас есть значительные резервы по повышению эффективности госуправления.

По различным оценкам, издержки, связанные с неэффективно выстроенной контрольно-надзорной деятельностью, оцениваются примерно в 2% ВВП. Сохраняется значительный объем дублирующих и избыточных контрольных полномочий, что приводит к существенной нагрузке на предпринимательское сообщество. Подавляющее большинство контрольных мероприятий реализуется на уровне федеральных органов власти, при этом органами местного самоуправления ежегодно проводится не более 2% проверок, тогда как основная масса подконтрольных объектов находится там. При этом количество нарушений со стороны контролирующих органов всех уровней в целом по стране достигает десятков тысяч.

Поэтому председателем правительства поставлена задача до конца этого года внести в правительство законопроект «О государственном и муниципальном контроле и надзоре в Российской Федерации», который будет направлен на внедрение принципиально иного подхода к контрольно-надзорной деятельности.

- Что при этом изменится для бизнеса?

- Основные контуры реформы уже определены: нужно перейти от контроля за соблюдением норм и требований к контролю за рисками. Это подразумевает формирование по каждому из видов надзора профиля рисков, т. е. перечня видов опасности, и проведение проверок лишь на основе индикаторов риска. Например, ФНС за последние год-полтора по всем группам налогоплательщиков по всем видам налогов разработала профиль риска. Если назначается внеплановая проверка, налоговики сразу сообщают предприятию ее причину - т. е. какие индикаторы оказались «в красной зоне». Такой подход применим к любому виду контроля и надзора.

- Что необходимо сделать, чтобы он заработал?

- Надо принять новый закон о государственном и муниципальном контроле и надзоре. Но до этого момента уже в следующем году риск-ориентированную модель необходимо опробовать в пилотном режиме в некоторых федеральных органах исполнительной власти - предположительно это Роструд, Роспотребнадзор, Ространснадзор, Ростехнадзор, МЧС, ФНС, Рособрнадзор, - а также в 10 регионах, которым будет делегирована часть контролирующих полномочий.

Но это лишь первый шаг в большой системной работе. Надо сделать открытой всю систему контроля и надзора. По каждому виду контроля должен быть подготовлен и опубликован реестр требований и правил работы проверяющего, чтобы вы, как предприятие, понимали, какие по вашему профилю деятельности к вам могут быть предъявлены требования. Нынешняя система требований и критериев очень масштабная, более 32 000 актов, много норм, которые сохранились еще со времен СССР, и не все они есть в публичном доступе - какая-нибудь инструкция хранится в единственном экземпляре в Ленинской библиотеке.

Многие из норм могут противоречить друг другу или и вовсе быть несостоятельны - их надо отменять, расчищать законодательство. Еще одна проблема - огромное количество проверяющих и надзорных органов: только на федеральном уровне 35. Их полномочия качественно не разграничены, многие из них имеют смежные зоны контроля. Нужна ревизия функций надзорных органов. От некоторых функций, если они не нужны государству с точки зрения безопасности, надо будет отказаться, какие-то функции модифицировать и объединить. Третий блок - распределение функций по контролю и надзору между федеральным центром и регионами. Надо определиться, какие из функций мы в состоянии и обязаны выполнять на федеральном уровне, а какие надо передать регионам. Например, эпидемиология или контроль особо опасных объектов должны остаться на федеральном уровне, они носят межрегиональный характер. А ту же защиту прав потребителей можно частично передать на уровень регионов.

Реформа будет идти следующими этапами. В I квартале законопроект о контроле и надзоре вносится в Государственную думу. Предполагается, что он заработает с 2016 г. с переходным периодом на один год. За это время будет создан единый реестр проверок и требований, реализованы пилотные проекты, оптимизированы контрольно-надзорные функции. Параллельно должно готовиться информационное ядро, поручение Минсвязи уже дано - реестр проверок, реестр требований и полузакрытый реестр индикаторов риска должны появиться в электронном виде.

- Как вы оцениваете итоги работы по повышению открытости федеральных органов власти? На ваш взгляд, министерства и ведомства действительно стали более открытыми, а их деятельность более понятной или большинство все же внедряют стандарт открытости для галочки?

- Если подводить первые итоги функционирования системы «открытого правительства», один из важных выводов: открытость помогает людям лучше разбираться и более адекватно оценивать работу органов власти. Пока трудно назвать «полностью открытое» или «идеально открытое» министерство. Правильнее будет говорить об успехах, достигнутых по определенным направлениям. По каждому из них можно выделить лидеров. В октябре мы представили первый рейтинг открытости по 10 пилотным ведомствам на основании опросов граждан, экспертов и самих госслужащих.

Рейтинг показал, что и понятие открытости воспринимается по-разному: для населения это прежде всего быстрая и качественная реакция на обращения, доступность информации, отсутствие коррупции, услуги через интернет, а, например, для экспертов - понятность нормативно-правового регулирования и открытые данные. Если министерство или ведомство внедряет открытость для галочки, то это вскроется, как только оно попадет под внешнюю оценку. Его будут оценивать и независимые эксперты, и представители общественных объединений, бизнес-организаций и во многих случаях население. А эти целевые группы не обманешь. Задача на 2015 г. - оценить уровень открытости большинства министерств и ведомств.

- Как раз про «не обманешь». Есть ли хоть одна инициатива, собравшая 100 000 подписей на портале «Российской общественной инициативы» (РОИ), которая прошла рассмотрение в правительстве и по его итогам была учтена?

- Пока экспертная рабочая группа рассмотрела пять инициатив: об ограничении стоимости служебных автомобилей для чиновников и сотрудников госкомпаний свыше 1,5 млн руб., об отмене так называемого «антипиратского закона», о привилегиях на дороге для автомобилей со спецсигналом. Также были рассмотрены инициатива под названием «Мой дом - моя крепость!» о пределах необходимой самообороны при защите своего жилья и петиция об отказе от снижения беспошлинного ввоза товаров из зарубежных интернет-магазинов. Ни по одной из этих инициатив окончательного решения еще нет. Но сам факт, что процедура рассмотрения общественных инициатив заработала, я считаю позитивным. Мы проводим обсуждение не за закрытыми дверями, а в абсолютно открытом режиме, приглашаем авторов этих петиций, экспертов, представителей профильных министерств и ведомств - в моем представлении это и есть «открытое правительство».

- То есть главное процесс, а не результат?

- Это не так. Для правительства важен конечный результат. Мой результат - в формате и характере обсуждения, и я им на сегодняшний день доволен. Итоговое решение может нравиться или нет, но если оно принималось в открытом, понятном режиме, значит, система, за которую я отвечаю, работает.

- Недавно 100 000 подписей на портале РОИ собрала еще одна инициатива - о статье 20 Конвенции ООН против коррупции, которая предполагает введение уголовной ответственности за незаконное обогащение. Теперь у экспертной группы есть два месяца на ее рассмотрение, но начальник государственно-правового управления (ГПУ) президента Лариса Брычева сразу же заявила, что в российском законодательстве уже есть целый ряд статей, предусматривающих ответственность за различные виды необоснованного обогащения, а руководитель администрации президента Сергей Иванов заметил, что разговоры о статье 20 «выеденного яйца не стоят». Когда позиция ГПУ и президента уже известна, получается, что вся ваша дальнейшая работа с экспертами, ведомствами - заранее впустую?

- Я не задаюсь вопросом, будет предложенная мера в итоге принята или нет. Моя работа - сделать обсуждение открытым и доступным для всех заинтересованных сторон. Если предложения приняты не будут, то люди, ответственные за это решение, должны представить свою мотивированную позицию. Процесс должен быть публичным. При этом мы не должны подходить ни к одной из инициатив формально: авторы петиций могут не знать тонкостей законодательства, так что проще простого зацепиться за неточную формулировку и объявить, что предмета рассмотрения нет. Но экспертное обсуждение выступает на стороне гражданина. Мы понимаем, что волнует автора, в чем суть инициативы, и пытаемся ее перевести на язык госорганов, серьезно рассматриваем, ищем решение, иначе механизмы не заработают, люди не поверят.

- Тем не менее, пока люди не увидят конечный результат, веры в эффективность этого механизма не прибавится. Вы не боитесь, что интерес к РОИ из-за этого может быстро упасть?

- Чтобы уровень вовлечения людей в принятие государственных решений оставался высоким, они должны понимать, каким образом их предложения будут учтены. Если раз за разом инициатива будет игнорироваться, рассчитывать, что люди и дальше будут принимать участие, действительно не приходится. Пока на портале РОИ поднимались достаточно сложные, комплексные вопросы. По моему мнению, этот механизм необходимо развивать в первую очередь на региональном и местном уровнях, такова тенденция во всем мире. В иностранной практике за счет этих петиций решаются вопросы, которые максимально приближены к простым гражданам: например, изменение графика работы социальных учреждений в малых городах, перенос остановки общественного транспорта. Наша задача вместе с руководителями регионов - дать возможность развивать этот инструмент на региональном уровне, чтобы люди видели, как их волеизъявление может изменять качество жизни. Для этого у нас запущены проекты «Открытый регион» и «Открытый муниципалитет» - люди в режиме онлайн решают проблемы своего двора, улицы, города. Другая наша регулярная работа - по обеспечению общественного контроля: за расходованием госсредств и госинвестиций, за деятельностью естественных монополий, по активизации общественных советов при министерствах и ведомствах. По этим направлениям степень учета мнений экспертного сообщества и общественных организаций - больше 80%. Обратная связь работает.

- Но иногда есть сбои. Например, налоговая политика. Основные направления налоговой политики долго и тщательно обсуждались с экспертами, были утверждены, а затем уже в закрытом режиме принимались ключевые налоговые решения - о налоговом маневре в нефтяной отрасли, о введении сборов с бизнеса.

-Основные направления налоговой политики обсуждаются Экспертным советом при правительстве уже два года в абсолютно открытом режиме. Налоговый маневр в целом был в них отражен, а новые сборы для бизнеса не являются частью налоговых платежей, поэтому там и не зафиксированы. Сам формат документа не предполагает детальную калькуляцию всех налоговых решений. Решение о введении сборов с бизнеса принималось Госдумой по предложению самих депутатов. Правительство обращалось к депутатам с просьбой предоставить дополнительное время на обсуждение, направило свой отзыв, который не во всем совпадал с предложениями депутатов. Но давайте не забывать, что это самостоятельная ветвь власти и не со всеми законами, которые принимает Госдума, правительство единодушно согласно.

- В этом году депутаты стали довольно активно вторгаться именно в сферы профессионального отраслевого регулирования, при этом они не обращаются к правительству, пользуясь тем, что заключение правительства формально требуется, лишь если принятие законопроекта напрямую влечет дополнительные расходы бюджета. В итоге многие законы ловко минуют профессиональное обсуждение в формате «открытого правительства». Видите ли вы в этом проблему? Как вы к этому относитесь?

- Крайне негативно. Задача всех органов власти - и правительства, и Госдумы - обеспечивать единую, непротиворечивую архитектуру правового пространства. Невозможно качественно выполнять функцию государственного управления, если правительство будет принимать документы, которые станут прямо противоположны инициативам депутатов. Мы предложили коллегам из Государственной думы ввести оценку регулирующего воздействия (ОРВ) перед вторым чтением законопроектов, которые носят экономический характер, причем внесенных как правительством, так и депутатами. Исходя из принципа независимости ветвей власти это возможно делать только на основании доброй воли депутатов. Сегодня такая добрая воля есть, надеюсь, что в следующем году первые пилотные рассмотрения с ОРВ мы проведем. Опыт применения ОРВ в рамках работы правительства положительный, инструмент хорошо себя зарекомендовал. Для начала необходимо сконцентрироваться на наиболее экономически и общественно значимых законопроектах, выделив их совместно с общественностью и экспертами.

- Как должен работать этот механизм? Законопроект ведь можно будет принять и при отрицательном отзыве об ОРВ?

- Задача ОРВ - не одобрять или ветировать тот или иной законопроект, а давать ему профессиональную оценку. Она должна быть публичной и открытой. Депутаты при наличии отрицательного заключения вправе принять законопроект, но должны объяснить, почему проигнорировали эту оценку.

- Определена ли концепция реформирования ФАС? Какие ее функции могут быть упразднены, а какие перераспределены?

- Предложение Экспертного совета при правительстве состоит в том, чтобы позволить ФАС сосредоточиться на ключевых антимонопольных компетенциях, борьбе с монополиями, картелями и сговорами на рынках. Для этого предлагается вывести ряд функций из-под ведения ФАС: в частности, в части рекламы, защиты прав потребителей, торговой деятельности и госзакупок. Решения еще обсуждаются. К решению вопроса нужно подходить аккуратно, учитывая возможную неготовность других регуляторов принять эти полномочия. Нам важно иметь профессионального экономического регулятора, нацеленного на борьбу с антиконкурентными злоупотреблениями и имеющего достаточные ресурсы для решения этих задач.

- Эффективно ли введение обязательных квот на закупки у малого и среднего бизнеса в нынешнем виде? Не скажется ли это на эффективности и прозрачности самих госкомпаний, которые должны будут ввести квоты - например, можно просто создать аффилированные малые предприятия, чтобы уложиться в квоту?

- Экспертный совет в постоянном режиме сопровождает внедрение и мониторит правоприменение нового закона о контрактной системе, для этого создана специальная рабочая группа. Требование закупать у малого бизнеса не менее 15% общего объема закупок почти всегда соблюдается заказчиками, но его выполнение становится формальностью. Часто роль этих малых предприятий действительно выполняют аффилированные с заказчиками компании, которые самостоятельно не производят товары и не оказывают услуг. В такой схеме цена товара или услуги для государства возрастает многократно, при этом ответственности за качество поставщик не несет. Необходимо увеличивать количество закупок товаров у малого предпринимательства, но именно производителей и изготовителей продукции. Мы предложили ввести экспертизу заключаемых контрактов и договоров субподряда на предмет отсутствия посредничества в данной сфере и оценки обоснованности цены. Аналогичные опасения есть и в отношении этого требования для госкомпаний, возможно, стоит действовать по аналогичной схеме.