Самораскручивающаяся спираль деградации

Экономический кризис, переходящий в долгосрочную рецессию, дает многим надежду на новый виток реформ. Не будет утопизмом предположить: в верхах - у президента Путина и его ближайшего окружения - должно в какой-то момент прорезаться понимание, что уже не получится выползти из «временных трудностей» с громоздким и неэффективным госаппаратом, с бизнесом, перерегулированным и запуганным административным насилием, с устоявшимися за тучные годы масштабами бюджетных злоупотреблений. В этих условиях - да еще и от ужаса перед тем, что советуют те советники, к которым прислушиваются в верхах, - прогрессивных экспертов так и тянет в очередной раз предложить правительству свои квалифицированные услуги. А с ними и стандартный либеральный пакет: прозрачность финансовых потоков, спрямление оргструктуры ведомств, упрощение нормативной базы, рихтовку систем оценки результатов работы госорганов от манипулируемых показателей к «объективным», сокращение сотрудников с повышением зарплаты оставшимся, борьбу с, прости господи, коррупцией... За последнее время с предложениями о реформе госуправления выступили и Алексей Кудрин, и Герман Греф.

Автор этих строк не принадлежит к принципиальным диссидентам, воспринимающим любое сотрудничество с недемократическим режимом как предательство идеалов, и сама принимала участие в исследованиях «под реформу» разных российских ведомств (в основном в составе Института проблем правоприменения ЕУ СПб). Но конкретно сейчас предлагать власти какие бы то ни было реформы, даже самые разумные и хорошо продуманные (неважно, умеренные или радикальные), - не время. Сейчас любая ведомственная реформа - а других власть проводить не умеет - пойдет во вред. Вот несколько аргументов.

О недостатках институциональной среды в России известно; лекарством от нее представляются административные реформы - перетряска оргструктуры и принципов деятельности ведомств. Но мы часто забываем, что организации и взаимодействие между ними, качество работы судов и даже политическая конкуренция - это лишь проявления институциональной среды. Сама она, в переводе с профессионального языка на русский, - это представления людей (в данном случае - сотрудников госорганов), которые определяют, что и как делать допустимо и правильно, а что - неприлично, безрассудно или нелояльно; какие критерии определяют удачу/провал деятельности, какие маркируют хорошего/плохого работника. Представления о том, что в этой системе делать можно, что нельзя, а что - непременно нужно, за какие действия нужно наказывать, а какие - поощрять.

Очевидно, что институциональная среда отражается на имплементации любой реформы, на процессе любых изменений даже сильнее, чем на повседневной деятельности. То, как поведут себя люди и структуры в ходе реформы, определит новые схемы поведения и структуры на годы вперед. Так вот, сейчас деградация институциональной среды в России докатилась до той степени, когда любая инициированная сверху перетряска любой госструктуры сработает лишь на усиление этой самой деградации.

Начнем с банального. Полное отсутствие площадок для общественной дискуссии - слово «независимой» пропущено здесь не зря, речь вообще о какой-либо дискуссии с участием профессионалов и представителей заинтересованных групп - означает непременные провалы в логике и неучет проблем и интересов тех, кого реформа затронет. Никто не может знать все. Вы можете быть семи пядей во лбу и прекрасно ориентироваться в своей области, но если ваши предложения не обсудят другие профессионалы, практики за пределами чисто ведомственных интересов, получатели «госуслуг» и те, по чьим интересам проезжается деятельность реформируемой организации, - в вашей логике и понимании «матчасти» обязательно найдутся дырки. В результате человеку, который вдруг обнаружит, что из-за какого-то нюанса вашей программы или своего уникального положения он остался, скажем, без медпомощи, в буквальном смысле будет некуда обратиться.

Ни отстаивать свои интересы, ни даже просто донести до авторов или инициаторов реформы сам факт существования таких «исключений» сейчас невозможно. Да и самому этому человеку не расскажут все нюансы в подробностях, чтобы он осознал проблему до того, как она по нему ударит: сейчас ни у кого нет стимула разжевывать информацию «для тупых». Ни у официального ТВ, ни (в условиях отсутствия политической конкуренции за рядового избирателя) у альтернативных СМИ, ориентированных почти исключительно на образованный класс. Так вполне разумная по замыслу реформа госмедицины из-за неучета деталей и подробностей на глазах превращается в ад, угрожающий здоровью и жизням миллионов людей.

Чуть ближе к практике. Все российские ведомства перекошены по структуре в пользу административного персонала: там слишком много начальников, еще больше рядовых управленцев, которые помогают начальникам справиться с постоянно растущим бумагооборотом, и слишком мало «полевых», «земляных» работников. Поэтому любое разумное предложение по реформе чего-либо непременно включает в себя сокращение персонала профильного ведомства в целом или уменьшение количества хлебных начальственных мест. Но переход по иерархии вниз начиная с какого-то уровня почти равноценен увольнению: зарплаты начальников и низовых сотрудников в России отличаются во многие разы.

В отсутствие внешнего контроля и оценки по результатам (новую распрекрасную систему оценки еще придется внедрять, а в процессе организационной перетряски эти гайки всегда слегка откручиваются) стимул сохранять в системе руководителей, демонстрирующих хорошие результаты, не увеличивается, а падает. Зато при перетряске возникает большой соблазн выпихнуть лучших руководителей, чтобы посадить на их место тех, кто при сокращении теряет нынешнюю должность: лояльных, «своих» или просто связанных с руководством коррупционными связями, не говоря уже о «блатных», которых уволить опасно. Представьте: вы - глава отдела в Минздраве, а у одного из претендентов на сокращение родственники в ФСБ. Упс? Страшно ведь.

В текущей политической атмосфере при сокращении привлекательных рабочих мест в госаппарате неизбежно и что-то вроде стихийной политической чистки: непременно всплывет аргумент лояльности - нелояльности сотрудника в условиях жесткой конкуренции за оставшиеся места. Получается, организационная перетряска, в каком формате ее ни задумывай, на местах вымывает именно тех сотрудников, которые в нормальных условиях могли бы стать проводниками прогрессивной реформы: более современно мыслящих, готовых ставить под вопрос привычные практики, да и просто более независимых (что нередко следствие не столько особенных черт характера, сколько профессионализма и опыта, делающих сотрудника труднозаменимым).

Опасным становится даже банальное повышение зарплаты низовым сотрудникам - мера, еще недавно уверенно приводившая к повышению качества кадрового состава почти везде (российская полиция в бедных регионах, где стандартные полицейские зарплаты выглядят весьма достойно на общем фоне, в среднем ведет себя с населением заметно корректнее, чем в более богатых и развитых регионах). В условиях кризиса, общего сокращения рабочих мест и при текущем уровне кумовства и блата в госструктурах повышение зарплат низовым сотрудникам может привести лишь к усилению этих негативных практик и к тому, что сотрудники еще сильнее будут искать возможности понравиться начальству - как по формальным (оценочно-палочным) критериям, так и по неформальным. Повысив зарплаты ОМОНу, мы получили не более квалифицированный, вежливый и тренированный ОМОН, а более жестокие разгоны митингов. А что сдерживаться? Суда все равно что нет, отсев садистов по профнепригодности не работает, начальству хвост за избитых людей не крутят. Плюс острый соблазн имитировать повышение зарплат при нехватке средств, что при растущей закрытости госучреждений, от спецслужб до школы, тоже работает на усиление кумовства.

«Повысив» зарплаты учителям через увеличение учебной нагрузки, мы получили учителя, еще больше занятого бумажками, формальными показателями, показухой, натаскиванием детей к ЕГЭ, еще более зависимого от начальства и еще менее склонного заниматься своим предметом. Не говоря уже о внимании к личности и достоинству учеников, о способности прислушиваться к запросам и интересам их семей. Можно себе представить, что в жизни административных клерков, менее тесно связанных с «землей», происходит примерно то же самое, только не в таком драматичном виде: усиленное генерирование бумагооборота, еще больше перегружающее подчиненных и смежников; повышенное внимание к инструкциям и пониженное - к проблемам, бедам и нуждам живых людей.

Та же тенденция - с прозрачностью и антикоррупционными мерами: в текущей бюрократической культуре они приводят только к тому, что власть (а с ней и коррупционные возможности в удвоенном масштабе) перетекают от тех, кто делает что-то конкретное - учит, лечит, ловит преступников или хотя бы координирует этот процесс, к тем, кто проверяет и наказывает их. В результате в длинные праздники даже за взятку (а без нее - тем более) вы уже сейчас не можете получить серьезные обезболивающие таблетки, а доля ваших налогов, которая оседает в чьих-то карманах, лишь растет. Еще пара витков совершенствования регулирования - останетесь и без аспирина. Плохой момент для реформ не продлится вечно. Но сейчас - худшее время из возможных.

Автор - социолог