Бюджетное правило как дырявый забор
Раньше пересмотр правила был выгоден лоббистам высоких расходов, а теперь – Минфину
Бюджетное правило все больше напоминает неудачный забор. Сначала его ставят – красивый и, казалось бы, нужный. Потом в нем начинают искать щели, отламывать доски. У забора появляются охранники, колючая проволока, кто-то делает подкоп. Борьба продолжается, даже если огораживать уже нечего. Бюджетное правило не раз оптимизировали и модернизировали. Его цель – снизить зависимость бюджета от сырьевых циклов: в период дорогой нефти расходы не должны раздуваться, нефтедоллары надо сберегать, а при падении цены нефти у государства будет финансовая подушка безопасности: не придется резать бюджет. Правило позволяло стерилизовать лишние деньги и сдерживать инфляцию.
Начало бюджетному правилу положил в середине 2000-х стабфонд, потом разделенный на резервный фонд и фонд национального благосостояния. С 2013 г. правило обновилось: чтобы расходы не следовали за траекторией цены нефти, для бюджета она должна определяться долгосрочным трендом. Но с модернизацией бюджетного забора в нем стали проделывать дыры. И теперь на практике он не ограничивает правительство в расходовании дополнительных нефтедолларов.
Минэкономразвития настойчиво рекомендовало сдвинуть и этот забор, Минфин яростно выступал против. И вдруг оппоненты поменялись местами. Теперь уже Минфин ищет варианты корректировки правила: в нынешнем виде оно не просто не помогает, а мешает ему ограничивать рост расходов. При текущей цене нефти около $60/барр. рассчитанная по правилу ее цена для бюджета – $94. Между тем резкое ослабление рубля наполнило бюджет девальвационными доходами. И в строгом соответствии с Бюджетным кодексом оппоненты Минфина и отраслевые лоббисты могут требовать меньшего секвестра расходов, а то и их роста. Но Минфин нашел хитроумное решение – исключить девальвационную надбавку и считать историческую цену нефти в рублях. Тогда цена нефти по правилу будет не ближе к 6000 руб., а меньше 3000 руб. У Минфина нет иного выхода – сократить расходы ему не дают, поэтому он вынужден стабилизировать бюджет обходными маневрами. Иначе резервный фонд исчезнет за пару лет, а дальше или обвал расходов, или повышение налогов. Правило все больше работает по обратному принципу – оно не определяет величину расходов, подгоняется их необходимый размер.
Искажаются и другие бюджетные правила. Созданный для будущих поколений ФНБ распиливается в пользу нынешних проектов, по сути, став частью бюджета.
Бывают решения умные и верные, но неработающие. Авторы правила не учли, что вопреки сырьевому циклу доходы могут начать падать из-за остановки экономического роста, что политика может раскачать экономику и рубль. Пока для работы в России института бюджетного правила нет предпосылок. Госуправлению необходимы заборы, их цель – ограничение власти. Но бюрократическая машина не может сама себя ограничивать, для этого существуют институты гражданского общества, парламент, судебная система. У нас они не работают, и любые ограничивающие власть заборы в лучшем случае ширма на колесиках, которую легко передвинуть. Власть выполняет любое правило лишь до тех пор, пока оно ей удобно.