От редакции: Перспектива
Августовские предложения вице-премьера Александра Жукова и нынешние инициативы Минфина по изменению принципов бюджетной системы говорят о том, что стратегическая цель реформы правительства – повышение эффективности работы чиновников – все еще не забыта.
Президент одобрил план Минфина о переходе с 2006 г. на трехлетний временной горизонт при планировании бюджета. При этом общий объем финансирования всех министерств, служб и агентств, в том числе и подчиненных напрямую премьеру, разделят на постоянную и переменную составляющие. И дополнительное финансирование (переменную составляющую) получат те ведомства, чьи программы будут более продуманными, а прошлая работа – более эффективной.
Предложения Минфина – это элемент управления, ориентированного на результат (performance-based regulation), или программного метода, когда финансирование увязано с результатами работы. Программный метод – это мировая тенденция в госуправлении, который во множестве стран, как правило, реализуется через целевые программы, через которые проходит большая часть расходов бюджета. Например, в Италии в 2003 г. через целевые программы прошло 75,8% госвложений. Параметры целевых программ и показатели эффективности их реализации при этом прозрачны, а временной горизонт может превышать 10 лет.
Предложения о повышении эффективности работы чиновников выдвигал в прошлом августе вице-премьер Жуков. Его комиссия по повышению эффективности бюджетных расходов предложила критерии оценки эффективности работы чиновников с целевыми значениями и сроками их достижения. Критерии – всего их 58 – привязаны к решению трех групп задач: повышение качества жизни населения, обеспечение высоких темпов экономического роста, создание потенциала для будущего развития страны. Тогда же Жуков заявил о необходимости увеличения доли бюджетных расходов, проходящих через Федеральные целевые программы (ФЦП). К 2007 г. доля ФЦП в расходах Минздрава должна составить 7%, в расходах Минобразования – 17%, а к 2008–2009 гг. чиновники надеются довести долю целевых программ в общих расходах бюджета до 40–50%.
В этом ряду бюджетные новации Минфина – уместный и необходимый элемент. Переход к трехлетнему временному горизонту для бюджетных расходов позволит повысить стабильность финансирования тех же ФЦП, ведь большинство их длятся больше года. Кроме того, увеличение временного горизонта расходов позволит лучше контролировать соответствие расходов результатам, например, при военных разработках, где отсутствие результатов каждый год объясняют недофинансированием, и деньги просто утекают в песок. Наконец, начало работы по новой схеме уже с 2006 г. позволит отработать чисто операционные вопросы ее применения, ведь вначале переменная часть будет невелика. А опыт монетизации льгот показал, что даже хорошую идею может испортить плохая реализация.
Предложения Минфина – необходимое, но недостаточное условие для перехода к программному методу в госуправлении. По-прежнему остро стоят проблемы повышения эффективности и прозрачности ФЦП, а критерии оценки работы чиновников (для того же бюджетного финансирования), слишком невнятные и противоречивые, требуют серьезной доработки. Но перевод на принципы программного метода бюджетной системы – это все же важный шаг, стимулирующий продолжение админреформы.