Мнения
Бесплатный
Екатерина Журавская
Статья опубликована в № 1760 от 11.12.2006 под заголовком: ИЗ-ПОД ВЕХ: Великий шелковый путь Путина

Из-под вех: Великий шелковый путь Путина

К началу реформ 90-х гг. российское государство было унитарным и в силу масштабов и разнородности больше не могло таковым оставаться. Децентрализация счастья не принесла. К началу первого президентского срока Владимира Путина российское государство было децентрализованным и больше не могло таковым оставаться. Коррупция, воровство из бюджетов и невозможность обеспечить людей элементарными общественными благами свидетельствовали о неизбежности и необходимости новой централизации.

Первыми о восстановлении вертикали заговорили не государственники, тоскующие по командному стилю управления, а серьезные экономисты. На рубеже 90-х и 2000-х Андрей Шлейфер и Оливье Бланшард провели сравнительное исследование российского и китайского федерализма. В своей статье “Федерализм и политическая централизация” они пришли к выводу, что для решения проблем России необходимо усиление политического контроля над губернаторами.

Как выяснилось, проблема контроля над губернаторами волновала не только ученых. С 2000 по 2004 г. президент Путин предпринял ряд шагов, направленных на увеличение политического влияния центральных властей и уменьшение влияния регионов. Были изменены принципы работы верхней палаты парламента, учреждены федеральные округа, а потом было объявлено и об отмене выборов региональных губернаторов. После никому не понятного объяснения этих мер необходимостью борьбы с терроризмом последовало и более внятное обоснование – необходимость восстановления властной вертикали, вполне в духе Бланшарда и Шлейфера.

Административное чудо: Китай

Несмотря на то что это никогда не было провозглашено официально, президент Путин в реформировании российского федерализма следует китайской модели. Административный федерализм, построенный в Китае, отлично работает. Собрано множество свидетельств того, что провинциальные лидеры, обладающие достаточной экономической автономией, необходимой для создания стимулов к экономическому росту, ограничены в возможности проведения регионалистской политики. Ограничение это вызвано необходимостью угодить центру, чтобы быть переназначенными. Компартия Китая следит за тем, чтобы лидеры провинций проводили местную политику в общенациональных интересах. Ученые сходятся во мнении, что беспрецедентно высокий экономический рост в Китае в последние 25 лет связан именно с синтезом системы межбюджетных отношений, обеспечившей провинциям фискальную автономию, и строго административного подчинения местной власти центру.

Важная особенность федерализма по-китайски – установка на экономический рост. Экономика быстро растет благодаря инвестициям в рыночную инфраструктуру. Однако в производстве общественных благ, таких как образование, здравоохранение, социальная защита, большого прогресса в Китае нет. Почему все, кто восхищается китайским федерализмом, обходят этот вопрос молчанием? Дело в приоритетах на разных стадиях развития. Китай – очень быстро развивающаяся, но пока еще бедная страна (в отличие от России). На этом этапе заботу об общественных благах для населения можно отложить. Однако по мере развития приоритеты будут меняться, и это, несомненно, бросит серьезный вызов системе китайского федерализма.

Вторая особенность китайской системы федерализма, еще более важная для нас, заключается в том, что эта система нереплицируема, как любое настоящее чудо. Чудесно в Китае то, что ничем не ограниченная центральная власть действует в интересах экономического роста страны, а не в интересах увеличения ренты чиновников центрального аппарата.

Проанализировав опыт 75 развивающихся стран за 25 лет, мы с Рубеном Ениколоповым, сотрудником ЦЭФИР и аспирантом Гарвардского университета, пришли к выводу, что административное подчинение местных властей центральным в подавляющем большинстве случаев не ведет ни к улучшению производства общественных благ, ни к улучшению качества госаппарата. Необходимым условием для того, чтобы отмена местных выборов приводила к повышению эффективности работы местных властей в децентрализованных государствах, является самопожертвование центральной власти. Чтобы административный федерализм работал, центральные власти должны на деле принести свои материальные интересы в жертву целям ускорения экономического роста страны и улучшения благосостояния населения. К сожалению, это условие заведомо не выполняется в подавляющем большинстве стран, будь то молодые демократии, развитые демократии или диктаторские режимы.

На сегодняшний день убедительного научного объяснения высокой сознательности чиновников в Пекине нет. А пока нет объяснения, нет и причин воспринимать китайский опыт как руководство к действию, а не как чудо. Среди федераций с назначаемыми губернаторами на один пример Китая приходится много таких примеров, как Венесуэла в 80-х.

Без чудес: Аргентина, Бразилия, Россия

Итак, опыт Китая – исключение. Правила – сложнее. Что происходит при децентрализации как в экономической, так и в политической области, мы знаем на примерах Аргентины, Бразилии и России 90-х. Неэффективно работающая децентрализация приводит к таким последствиям, как ухудшение производства общественных благ вообще и на местном уровне; к росту коррупции; захвату власти местными элитами; разрушению единого экономического пространства страны и к макроэкономическим кризисам, вызванным как утратой центром монополии на денежную эмиссию, так и потерей инструментов для эффективного сбора федеральных налогов на местах.

Опыт Аргентины, Бразилии и России доказал и то, что чрезмерное политическое обособление одних регионов может наносить прямой вред населению соседних и всей стране в целом. Децентрализация 90-х гг. в России привела к тому, что многие регионы фактически превратились в самостоятельные княжества, враждующие друг с другом. Даже те губернаторы, которые, ведя торговые войны с соседями, на деле заботились о благе собственного региона, вредили стране в целом, так как не принимали во внимание эффект от проводимой ими политики на федеральный центр и соседей.

Роль партий: Швейцария или Мексика?

Как добиться того, чтобы чиновники на местах защищали интересы региона, не забывая при этом об интересах страны в целом? Можно попробовать их заставить под угрозой снятия с должности, о чем уже говорилось в связи с Китаем. Можно также создать условия, чтобы им выгодно было помнить о стране. Американский политолог Уильям Райкер еще в 1964 г. предложил практический путь реализации второго варианта. Он утверждал, что важнейшим условием существования эффективной федерации (в дополнение к мобильности избирателей и разграничению полномочий между уровнями власти, описанных в учебниках) являются сильные общенациональные политические партии.

Общенациональные партии опираются на электорат не в каком-то определенном регионе, а по всей стране. Сильные партии – это те, в которых есть партийная дисциплина и забота о репутации. Если общенациональные партии сильны, то, во-первых, региональные лидеры заинтересованы в партийной карьере в центральных органах партии и в партийной поддержке при переизбрании на местном уровне и, во-вторых, политический рейтинг партии зависит от политики, проводимой губернаторами – ее членами. Поскольку общенациональные партии, как правило, не заинтересованы в развале страны, сильные партии создают для местных политиков карьерные стимулы руководствоваться национальными интересами в проведении региональной политики. Данные из нашей работы с Ениколоповым подтверждают, что наличие сильных партий положительно сказывается на результатах фискальной децентрализации. Именно к этому решению прибегли демократические федерации – США, Австралия и Швейцария, чтобы избежать проблем с излишне регионалистской политикой регионов.

Однако сильная партия сильной партии рознь. Мексика в 1980-х гг. – наглядный тому пример. В 50-е доминирование единственной партии (Институционно-революционной, ИРП) сыграло позитивную роль для мексиканского федерализма, но к 80-м гг., лишившись всех сдержек и противовесов из-за отсутствия оппозиции, ИРП вслед за политической вертикалью построила и экономическую. В стране сложилась крайне централизованная система. Местные власти лишились фискальной автономии, и это значительно снизило их стимулы развивать экономику. В конце концов это привело к череде кризисов и потере власти ИРП в конце 90-х гг.

Наша централизация

К чему приведет путинская политическая централизация? Результат напрямую зависит от того, что движет им и его окружением. Пока недостаточно данных, чтобы с точностью оценить все последствия реформ. Однако уже сейчас непросто объяснить произошедшие назначения желанием выгнать особенно зарвавшихся, никому не подотчетных губернаторов, и приструнить остальных. До настоящего времени вопрос о доверии решился в отношении 48 губернаторов. Из них 35 были переназначены на новый срок, семь решили не ставить вопрос о доверии и ушли по истечении срока, а четверым было отказано в доверии по инициативе президента. Предварительные исследования показывают, что пока нет разницы в экономическом росте между теми регионами, где старый губернатор сохранил пост, и теми, где губернаторы были вынуждены уйти. Кроме того, среди переназначенных губернаторов многие известны как злостные нарушители федеральных законов, а некоторые – и как предводители местных мафиозных структур.

Однако самым ярким лично для меня стало переназначение президента Республики Калмыкии Кирсана Илюмжинова. В течение 12 лет президентства Илюмжинова (до переназначения) Калмыкия являлась одним из самых слаборазвивающихся регионов. По данным Росстата, в 1993 г., когда Илюмжинов был впервые избран главой республики, по уровню среднедушевого дохода Калмыкия была седьмой с конца из всех российских регионов, исключая автономные округа, а спустя 10 лет она переместилась на третье с конца место. Безработица в республике также значительно выросла и уступает теперь только некоторым кавказским регионам. Несмотря на эти и другие общеизвестные факты, Илюмжинов получил доверие президента.

Что теория говорит о том, зачем сильной центральной власти переназначать “нехороших” губернаторов? Первое объяснение – чтобы заработать. Центральная власть может использовать угрозу непереназначения, чтобы убедить местные власти отдавать большую часть собираемой ими ренты федеральным чиновникам. Именно те губернаторы, которые собирают больше ренты, предложат центру большую сумму за свое переназначение.

Возможен также и политический мотив переназначения самых неэффективных губернаторов. Такие губернаторы непопулярны в народе, а следовательно, не являются независимыми политическими фигурами и не способны даже потенциально возглавить оппозицию нынешней власти.

Возможно также, что аргумент, которым руководствуется президент, следующий: не важно, как губернаторы вели себя до реформы, так как структура их стимулов изменилась. Однако “нехорошие” губернаторы, как правило, имеют обязательства перед приближенными им группами интересов в регионах, а интересы этих групп могут не совпадать с интересами россиян. В этом случае стимулы у старых губернаторов меняются меньше при их переназначении по сравнению с приходом новых людей, не связанных с местными элитами. А значит, даже в случае повторения китайского чуда, т. е. исполнения условия абсолютной честности федеральных чиновников, было бы лучше выгнать большую часть губернаторов, занимавших должности при старой системе.

Пока никто не прокомментировал этот материал. Вы можете стать первым и начать дискуссию.
Комментировать