От редакции: Не так сидим
Дискуссия о территориальных переделах всегда сопровождается в России аргументацией из сферы государственного менеджмента: надо все перекроить, чтобы было легче управлять. Логика парадоксальна – ведь каждая новая территориальная реформа отодвигает в тень действительно актуальные вопросы повышения качества управления, не зависящие от границ.
Вчера Standard & Poor’s обнародовало отчет с комментариями, посвященными возможной консолидации российских регионов. Тема вновь стала актуальной после недавних заявлений мэра Москвы Юрия Лужкова и губернатора Петербурга Валентины Матвиенко о необходимости объединения столиц соответственно с Московской и Ленинградской областями. К тому же из Минрегионразвития поступают противоречивые, но постоянные новости о проекте разделения страны на несколько экономических макрорегионов. Аналитики S&P отмечают, что любое объединение регионов несет значительные риски. В предыдущей волне укрупнений участвовали области и находившиеся в их границах автономные округа (АО). Во всех этих случаях доля АО в налоговых и неналоговых доходах консолидированного бюджета была небольшой: по 1% – для Коми-Пермяцкого, Эвенкийского и Таймырского АО, 2% – в случае Усть-Ордынского Бурятского АО и по 11% для Агинского Бурятского и Корякского АО.
Отметим, что, в сущности, это были проекты воссоединения (в советское время округа входили в состав областей), центр направил на их реализацию значительные финансовые и политические ресурсы, и даже при этом процессы не прошли гладко. Еще два возможных объединения – Архангельской области с Ненецким автономным округом (НАО) и Тюменской области с Ханты-Мансийским (ХМАО) и Ямало-Ненецким (ЯНАО) автономными округами – оказались более сложными проектами. Доля НАО в консолидированном бюджете – 27%, доля ХМАО и ЯНАО – 54%. Жители округов не очень-то хотят делиться. В случае с НАО есть вялотекущий конфликт. Тюмень, ХМАО и ЯНАО подписали в 2004 г. соглашение о распределении доходных и расходных полномочий на срок до 2010 г., по которому округа перераспределили часть своих доходов в бюджет области, получив взамен ежегодные значительные капвложения в инфраструктуру. Сейчас идут разговоры о продлении соглашения. S&P отмечает, что возможность пересмотра условий соглашения препятствует повышению рейтингов ХМАО и ЯНАО.
Рейтинги Москвы и Петербурга сейчас никак не учитывают возможности объединения с областями, потому что укрупнение этих субъектов S&P считает маловероятным – слишком не ясны планы. Но если они начнут проясняться, на рейтинги это повлияет скорее отрицательно. Возникнут административные проблемы – согласование законодательства, особенно в сфере финансовой и долговой политики, межбюджетных отношений, управления активами и расходами. Сопутствующие финансовые потери могут снизить кредитоспособность регионов. Борьба за власть в новой управленческой структуре также приведет к дополнительным расходам.
Агломерационные процессы объективно идут, считают эксперты Института экономики города. Например, между Москвой и областью все больше инфраструктурных и миграционных связей. Но районы области неодинаково связаны со столицей. Если Химки, например, уже почти интегрировались в московскую экономику, то Дмитров или Дзержинский построили свои стратегии развития и успешно их реализуют.
Между тем существование границы между регионами не является препятствием для совместного развития. Межмуниципальное сотрудничество и совместные стратегии развития успешно работают в ряде стран. Впрочем, в России реформа местного самоуправления не завершена и ее окончательные результаты не ясны.
Укрупнение регионов – логичный шаг, поскольку после отмены губернаторских выборов ответственность центра за развитие регионов выросла. Управлять всем хозяйством из Москвы стало трудно, а если вертикаль дойдет до мэров, то станет еще сложнее. С другой стороны, прежде чем проявятся плюсы укрупнения, возможны провалы, вызванные конфликтами между региональными элитами. Любая перекройка границ отражает желание одних переделить ресурсы и сигнализирует другим, что передел начался.