Кризис продемонстрировал неэффективность "вертикали власти"
Кризис ударил по регионам раньше и сильнее, чем по центру, а их реакция вновь продемонстрировала издержки «вертикали власти».
Начнем с бюджетных проблем. За регионами закреплен самый нестабильный налог – на прибыль. Для бюджетов более развитых субъектов РФ этот налог важнейший. В первом полугодии 2009 г. их налоговые и неналоговые доходы сократились на 20–40% к соответствующему периоду 2008 г. Региональные различия в бюджетной обеспеченности уменьшились, но вряд ли это кого-то порадовало. К тому же это явление временное, в 2010 г. сокращать расходы бюджетов придется и менее развитым регионам вследствие снижения объемов федеральных трансфертов на выравнивание. Например, в высокодотационном Алтайском крае сокращение доходов бюджета может достичь 25% (по данным Общественной палаты края), а в более развитой Томской области – 10%.
Регионы оказались перед выбором – что резать? Политические указания запрещают резать социалку, а без этого выжить нельзя. Выход был найден. Кризис резко подстегнул оптимизацию сети бюджетных учреждений в регионах, что, с одной стороны, неплохо. Но расчистка авгиевых конюшен – неэффективных бюджетных расходов на содержание сети бюджетных учреждений – идет в авральном режиме. Лес рубят – и щепки летят. В первую очередь сокращают наиболее затратные по содержанию детские дома, приюты и дома инвалидов, их обитателей уплотняют.
В одном из регионов даже поселили под общую крышу детдомовцев и инвалидов-пенсионеров. Сокращение сети сельских школ и учреждений здравоохранения также идет в жестком режиме, кое-где из-за сокращения роддомов уже не довозят рожениц до стационара, дети появляются на свет по дороге.
Второе массовое направление оптимизации – сокращение закупок оборудования и расходных материалов, что неизбежно влияет на качество медицинских услуг. Медики Архангельской области протестуют и выходят на митинги, а в это время на федеральные деньги строится мост на остров Русский для саммита АТЭС и очередная резиденция для высшего руководства страны на Балтийском побережье.
Особенно сложная ситуация у регионов, реализующих программы создания особых зон, крупные инфраструктурные и инвестиционные проекты. Обязательное условие этих проектов – софинансирование из регионального бюджета, без этого федеральные деньги не выделяются. Чтобы сохранить инвестиционные расходы бюджета, Калининградской области, например, приходится жестко резать социальные расходы. Усугубляется и проблема перекредитованности наиболее инновационно активных регионов. Калужская область взяла большие кредиты под развитие технопарков, Томская область – для развития особой экономической зоны, что резко увеличило долги их бюджетов.
Продвинутые регионы оказались заложниками кризисной ситуации. Какие механизмы федеральной поддержки доступны для таких регионов, ведь кризис когда-то закончится и именно они будут моторами модернизации? Нет системного ответа. А это означает: идите на поклон и просите о помощи в индивидуальном порядке.
Модернизацию подрубает и политика на рынке труда – затратная и неэффективная. Сокращение безработицы в регионах объясняют такими причинами, как сезонность, начало выхода из кризиса, успешная политика в сфере занятости. Наверно, каждая из них вносит свой вклад, но по поводу эффективности мер по борьбе с безработицей есть большие сомнения. Общественными работами уже охвачено более миллиона человек, план по валу перевыполнен, но что это за работы? Они в основном организованы в бюджетном секторе на федеральные деньги (уборка территории, благоустройство, работа в муниципальных учреждениях). Оформление упрощено до предела: работники, предполагаемые к увольнению, централизованно оформляются на общественные работы даже без визита в службу занятости, списки подаются туда скопом или на предприятие приезжает сотрудник службы. Но главное – высвобождаемые оформляются без регистрации в качестве безработных. Затем временные работы продлеваются, пока не кончились федеральные деньги, а они пока есть. Получается «карантинный изолятор временного содержания», не решающий ни одной из проблем неэффективной занятости, но наполовину снижающий показатели зарегистрированной безработицы.
В рамках антикризисной программы Минздравсоцразвития значится и переподготовка высвобождаемых работников. Денег на нее выделено немного (около 1200 руб. на человека), и в некоторых регионах нашли выход для выполнения плана – в центрах занятости высвобождаемым работникам читают курс по охране труда. Авось пригодится. Еще одно направление – переселение. Но на всю страну нашлось только 5000 смельчаков, подавших заявки на переезд. Видимо, они не знают, что выбор у них невелик – либо низкая зарплата на новом месте жительства, либо дорогая аренда жилья. По данным Института демографии ГУ-ВШЭ, из почти миллиона выложенных на сайте Минздравсоцразвития вакансий 16% предлагают зарплату менее 5000 руб., почти 40% – от 5000 до 10 000 руб., и только 12% вакансий – более 20 000 руб. Но все высокооплачиваемые вакансии предлагаются в Московском столичном регионе, где стоимость аренды жилья такова, что денег останется только на хлеб и воду.
Помимо более чем миллиона занятых на общественных работах есть еще неполная занятость, включающая неполную рабочую неделю и административные отпуска. Фактически это скрытая безработица. Острота этой проблемы снизилась с 2,9 млн человек в I квартале до 2 млн в сентябре, но ее масштаб равен зарегистрированной безработице (2 млн человек). При этом региональные различия неполной занятости огромны: в Самарской области она превышает 9% занятых (а если считать только по крупным и средним предприятиям, по которым собирается статистика неполной занятости, – более 17%), в Ульяновской области – более 7%, в Свердловской и Челябинской – 6–7%, в Ярославской и Нижегородской – 5–6%, эти цифры также следует удвоить. Статистика показывает, что наиболее высоки показатели скрытой безработицы в регионах с сильным спадом в обрабатывающей промышленности, они сопоставимы с показателями общей безработицы, измеряемой по методологии МОТ. Выбор работодателя между увольнением и скрытой безработицей, мягко говоря, не совсем свободен, его обоснованность проверяет прокуратура, ставшая ведущим экспертом на рынке труда.
Суммарный демпфирующий эффект общественных работ и скрытой безработицы – более 3 млн человек, что в полтора раза больше зарегистрированной безработицы и превышает половину всей безработицы по методологии МОТ (5,8 млн человек). Благодаря этим формам, внедренным с помощью массированного вливания федеральных денег и силового давления на работодателей, уровень зарегистрированной безработицы снижен более чем вдвое. Политический эффект налицо. Но обеспечили ли эти потемкинские деревни реальную санацию региональных рынков труда и их модернизацию, грамотную политику переподготовки занятых? Ответ очевиден.
Еще одна проблема – сокращение доходов населения. Несмотря на заявления о приоритетности мер социальной поддержки, этот процесс неизбежен, и нужно адекватно оценивать его масштабы. В первую очередь снижаются доходы населения в регионах трех типов: в агломерациях федеральных городов и регионах с городами-миллионниками, где просел рынок услуг и малый бизнес; в ведущих нефтегазодобывающих регионах, где снизилась переменная составляющая заработной платы работников отраслей ТЭКа; в регионах с самым сильным промышленным спадом, где максимальна скрытая безработица.
Эти тенденции видны по динамике оборота розничной торговли. В то же время в регионах с высокой долей бюджетников, пенсионеров и занятых в агросекторе проблемы сокращения доходов населения менее заметны. Но что будет через год? Напомним, что в период предыдущего финансового кризиса минимальный уровень доходов населения отмечался с годичным лагом – в августе 1999 г.
Эти проблемы нужно обсуждать, нужно ускорить внедрение эффективных форм поддержки малообеспеченного населения. Пока же только отдельные регионы пытаются развивать меры адресной поддержки малоимущих, в большинстве по-прежнему доминируют категориальные формы помощи, не учитывающие уровень доходов домохозяйств. Получается, что где-то социалка режется по-живому, а где-то деньги летят на ветер. Кризис еще раз показал, что эффективная социальная политика регионов невозможна без баланса их ресурсов и ответственности, без институциональных стимулов модернизации. Жесткая административная дубина и раздача федеральных денег обеспечивают искусственно благополучную статистику занятости, но не модернизацию.