Может ли кризис создать предпосылки для демократизации? Было бы нелепо (и негуманно) радоваться кризису: он создает тяжелые проблемы для очень многих. Однако он же – раз уж наступил – дает возможность проверить систему на прочность и стимулирует поиск эффективных альтернатив.
Ведь нынешняя общест-венно-политическая система страны была сформирована в условиях исключительно благоприятной мировой экономической конъюнктуры, которая на протяжении 10 лет создавала возможности для непрерывного роста бюджетных ресурсов государства и повышения доходов населения. С 2000 г. постепенное улучшение экономических условий происходило на фоне высокой популярности президента, при этом российские власти декларировали своей важнейшей целью экономическую и политическую стабильность. Между тем критики выстроенной при Путине политической системы указывали, что ключевым ресурсом политической стабильности является высокий рейтинг российского руководства. Система же как таковая еще ни разу не проходила проверку на устойчивость при понижении рейтинга высшего должностного лица, а потому не ясно, какие нагрузки она может выдерживать и насколько велика ее способность к адаптации в кризисных условиях. Без такой проверки о стабильности политической системы говорить по меньшей мере преждевременно. В конце 2008 г. из-за мирового экономического кризиса ситуация в России принципиально изменилась: доходы россиян стали уменьшаться, начала расти безработица. В случае затяжного экономического кризиса популярность российского руководства может упасть; такое падение и станет первым серьезным испытанием для существующей политической системы.
Мы исходим из того, что продолжение мирового экономического кризиса – вынужденно – может создать запрос на реформы в России: внешние шоки и кризисы могут стать стимулом для поиска новых моделей, теорий, политических инноваций. В этом случае между возможными проектами по выходу из кризиса развернется конкуренция: сторонники альтернативных решений будут стараться убедить себя и других в том, что они наиболее адекватно понимают суть проблем и могут предложить оптимальные решения.
Одна из обсуждаемых альтернатив – демократизация и рефедерализация страны. Скажем сразу: мы сторонники этой альтернативы, так что дальнейшее – лишь попытка показать, что для успеха демократических реформ в любой стране существует немало препятствий и ограничений. Одно из ключевых требований для осуществления модернизации и реформ – наличие коалиции политических сил, которая опирается на граждан и различные (конкурирующие) группы бизнеса и может в течение длительного времени поддерживать реформаторский выбор. Формирование такой коалиции в сегодняшней России кажется маловероятным. Однако оно менее маловероятно сегодня, чем было год назад, при том что экономическая ситуация продолжает меняться и в перспективе готовность элит создавать такую коалицию и рассматривать возможные варианты реформ может существенно повыситься.
Надежда на чудо – на появление «хороших» политических лидеров, которые, придя к власти, все выправят, – и типична для отечественных реформаторов, и типично ошибочна. Кто бы ни встал во главе политической системы, будет вынужденно придерживаться все тех же политических стратегий постольку, поскольку стимулы в системе останутся прежними. Его действия будут неизбежно определяться теми же обстоятельствами, что и у предшествующих элит; а если стимулы не меняются, то не изменятся принципиально и политические стратегии вне зависимости от смены лиц. Так что цель политических реформ – не привести к власти новых лидеров, а, опираясь на сегодняшних политиков, бизнесменов и общество в целом, модифицировать мотивацию участников политического процесса: установить новые правила игры, в рамках которых у участников появятся новые целевые установки, и создать условия, при которых игроки будут им следовать.
Хотя кризис или изменение конфигурации власти в Кремле и могли бы дать толчок реформам, такие реформы едва ли будут последовательными и успешными в отсутствие действенных политических институтов, понимаемых как комплексная, многоуровневая система стимулов для политических игроков – от высшего руководства и лидеров национальных партий до региональных и местных лидеров и избирателей. Каждое государство строит такого рода систему политических стимулов посредством фиксирования в конституции, законах и политической практике системы формальных правил, которые принимаются обществом в целом в контексте его уникальной истории, социальной композиции, культуры и традиций.
Вывод из сказанного выше следующий: реформаторы, которые видят своей задачей переход России к демократии (и федерализму), должны сосредоточить основное внимание на создании условий и стимулов для успешного перехода, а не на том, как им видится идеальная демократическая федеративная система. Споры о том, какая именно форма либеральной демократии и федерализма максимально эффективна, будут чистой схоластикой до тех пор, пока мы не знаем, как обеспечить переход России к этой модели и при этом снова не зависнуть на полпути. Дополнительные ограничения на пути демократических преобразований накладывают размер страны, ее многообразие и федеративный порядок, вытекающий из размера и многообразия и заложенный в Конституции.
Пока нам представляется, что сегодняшнее российское руководство для подгонки политической системы под меняющиеся экономические реалии скорее всего предпочтет тактику реактивных мер. Расчет в этом случае будет состоять в том, чтобы свести риски к минимуму в надежде, что мировой кризис не окажется слишком затяжным. Но нет гарантий, что у кризиса не будет второй и даже третьей волны. Если же мировой кризис будет продолжаться и реактивный подход не сработает, можно предположить, что привлекательной альтернативой станет экономическая децентрализация с оставлением регионам больших экономических ресурсов, но без возвращения к принципам федерализма. Другими словами, дать регионам экономическую автономию (что означало бы оставить регионы наедине с кризисом), оставляя за центром монополию на принятие политических решений. Надежда на то, что такой своего рода региональный хозрасчет заставит руководителей регионов изыскивать дополнительные внутренние ресурсы. При такой стратегии экономическая децентрализация рискует перерасти в несанкционированную политическую, когда поиск внутренних ресурсов и самобытных решений породит массу разнообразных конфликтов с центром и неприятие единообразного федерального законодательства. Далее центр будет вынужден либо прибегнуть к жесткой форме давления на регионы, либо утратит рычаги воздействия на них с возвращением (в лучшем случае) к ситуации 1990-х. Реактивный подход не выведет Россию на какую-либо новую траекторию развития; его предсказуемые последствия напоминают ритмичное колебание маятника.
Иную траекторию могла бы задать стратегия на опережение, при которой российское руководство инициировало бы процесс формирования новых демократических институциональных правил. Иначе говоря, российское руководство могло бы активно направлять процесс «вынужденной федерализации», пытаясь ее контролировать, а не сдерживать и одновременно корректируя через правила игры мотивацию региональных политических лидеров – как тех, кто уже у власти, так и потенциальных оппонентов. Такая стратегия являлась бы долгосрочной и уже поэтому весьма рискованной: размер территории страны, ее многообразие на фоне федерализации несут в себе опасность снижения управляемости и, как следствие, подрыва процесса демократизации. Однако необходимо помнить, что переход к демократическому федерализму неизбежно сопряжен с рисками и издержками. Все альтернативы рискованны, и тем не менее только развитие федеративных отношений может дать нашей стране шанс на развитие демократического общества.
Вторая статья серии «Возвращение федерации» выйдет в следующую среду, 20 января.
Полная версия статьи опубликована в № 3–4 за 2009 г. журнала Pro et Contra.