Многие из тех, кто обсуждает сегодня возможность и условия демократического будущего России, исходят из того, что с началом демократической трансформации произойдет и возврат к федеративным принципам, в частности к выборности губернаторов. Опросы показывают, что большинство россиян хотели бы, чтобы губернаторы избирались путем народного голосования. Даже противники демократии признают, что в условиях сокращения бюджетных ресурсов федерального центра определенная степень «вынужденной федерализации» неизбежна.
Демократия и федерализм
Демократия и федеративное устройство связаны: все большие многонациональные демократические государства являются федеративными. И напротив – ни одно из современных многонациональных государств, отказавшихся от практики федерализма, пока еще не преуспело в демократическом развитии. Однако федерализм – капризная конституционная форма государства, для которой требуется как минимум хорошо функционирующая демократическая политическая система. Без полноценной демократии, в особенности на региональном уровне, федерализм как конституционная форма приводит к росту анархии, которая либо заканчивается распадом федерации, либо провоцирует возвращение к централизации. Такой теоретический вывод подтверждается как опытом последних лет Советского Союза, так и политической динамикой России. А значит, по всей видимости, Россия не может позволить себе роскошь федерализма, поскольку не является полноценной демократией ни на центральном уровне, ни тем более на уровне регионов.
Между тем проблема взаимозависимости демократизации и федерализации не сводится к тому, что первично. Более важным представляется то, что возврат к федерализму – будь то в результате демократической трансформации или как реакция на экономический кризис и ограниченные ресурсы центра – неизбежно влечет за собой политическую нестабильность в регионах вплоть до угрозы территориальной целостности страны. Такая угроза дает серьезный аргумент противникам демократизации. В силу неизбежности повышения политических рисков переходный период вызывает опасения даже у твердых сторонников либеральной демократии.
Это значит, что политические реформы потребуют терпения как от населения, так и от политических игроков, при этом меры, которые будут приняты на начальном этапе таких реформ, могут оказаться непопулярными и вызвать сопротивление с обеих сторон. Так что реформаторы должны будут проявить политическую волю: не только принять решение о проведении реформ, но и не отступать от непопулярного курса, невзирая на краткосрочные и среднесрочные издержки. При обсуждении перспективы политических реформ в России необходимо обратить особое внимание на повышение риска политической нестабильности в регионах в начале процесса демократизации. В 1990-е гг. многие демократически ориентированные эксперты исходили из принципа «нулевой суммы»: «или сильный центр – или сильные регионы». И ошиблись. В стабильных федерациях сильны и центр, и регионы.
В федеративном государстве процесс демократизации – это не только и даже не столько реформирование центрального правительства, сколько преобразование политического процесса в регионах страны. В условиях России центральная власть в среднем более демократична, чем регионы. Например, степень «управляемости» демократии в этнических республиках всегда была выше, чем в целом по стране, а тем более в Москве.
В ряде экономических исследований сделан важный вывод о сопротивлении реформам со стороны тех, кто выигрывает от их половинчатого характера. Применительно к федерализации России это может означать, что те самые региональные лидеры, которые сегодня выступают за возврат к федеративным отношениям, завтра могут решить, что им выгодно заморозить «переходный», неустойчивый характер федерализма. Это означает, что любые реформы, вероятно, займут даже больше времени, чем можно было бы рассчитывать исходя из расчетов минимизации издержек. Но дело не только в издержках. Главная сложность федерализации – политическая.
Федерализм предполагает равноправие сторон федерального и регионального уровня хотя бы в тех сферах, в которых стороны выстраивают договорные отношения. Такие отношения означают, что стороны отстаивают собственные интересы, конкурируют друг с другом за полномочия и ресурсы, торгуются, соглашаясь в итоге на некий компромисс. Успешное развитие федерализма должно привести к плодотворной конкуренции между разными регионами и уровнями государственного управления – за потребителей, инвестиции, потоки миграции. Кроме того, в успешно функционирующей федерации регионы становятся своего рода лабораториями законодательных инноваций, благодаря которым можно снизить отрицательные последствия ошибочных централизованных решений.
Однако для того чтобы потенциальные выгоды территориальной конкуренции и договорных отношений реализовались на практике, необходимо обеспечить стабильность правил игры (институтов). Без институциональной поддержки конституционная практика федерализма будет не только неэффективной, но может быстро переродиться в опасную и разрушительную форму государственной анархии и безответственности.
Федерализм: этнический или имперский
Отдельная проблема – и одна из наиболее острых – связана с этническими меньшинствами. Этническая модель федерализма основывается на признании особых прав национальных меньшинств, что неизбежно приводит к ограничению или даже ущемлению интересов большинства. В то же время такой подход может быть вполне разумной ценой за минимизацию центробежного давления на государство со стороны этнических регионов. Критики этнической модели федерализма справедливо указывают на ее многочисленные недостатки и в России, и в других странах. Организационная сложность, децентрализованность и неизбежная хаотичность этнического федерализма хорошо знакома как российским исследователям, так и населению России по политическому опыту 1990-х гг. Тем не менее мы убеждены, что реальной альтернативы этническому федерализму у территориально целостной России нет: это та цена, которую надо заплатить за сохранение целостности страны. В этом случае политическая система должна быть выстроена таким образом, чтобы этнические меньшинства были уверены: выбор в пользу этнической модели федерализма – не пустые слова, а добросовестные обязательства национального большинства. В этом и заключается связь федерализма с демократией: только в полноценной демократической политической системе у национальных меньшинств возникают основания доверять тем обязательствам, которые взяло на себя большинство.
Те методы контроля над региональными элитами, которые используются в современной России, опираются, по крайней мере отчасти, на принципиально иную – имперскую модель, а потому являются дорогостоящими и убыточными. Лишь временно, в эпоху подскочивших цен на нефть, можно было щедро перераспределять ресурсы в пользу агентов центра на местах. При снижении доходов от экспорта и продолжении экономического спада имперские механизмы скорее всего окажутся непозволительно дорогостоящими, а значит, неработоспособными. Когда ресурсы иссякают, имперские модели вынужденно заменяются федеративными (обычно к этому времени территория оказывается усеченной). В асимметричной этнической федерации значительное дотирование меньшинств по-прежнему необходимо. Однако по сравнению с империей в работающей этнической федерации поддержание территориальной целостности обходится большинству все же намного дешевле. В такой федерации прямая покупка лояльности этнических элит отчасти заменяется перераспределением прав и прерогатив. Но при том что этнический федерализм отличается большей финансовой эффективностью, эта модель сложнее имперской, а для ее реализации требуется политическое мастерство.
Если в ближайшие годы сохранится существующая политическая модель с постоянным укреплением унитарных или имперских элементов, федерализм останется лишь «бумажным» конституционным принципом. Но лишь до нового кризиса: проблему все равно придется решать под давлением общественного недовольства, которое рано или поздно потребует возвращения к федеративным принципам на практике.
Авторы – профессор факультета политологии, директор Центра региональных политических исследований МГИМО; профессор политологии университета Бинхемтон, штат Нью-Йорк, США
Первая статья серии «Возвращение федерации» вышла в номере от 13.01.2010; заключительная выйдет в следующую среду, 10 февраля. Полная версия статьи опубликована в № 3–4 за 2009 г. журнала Pro et Contra.