Власти, объявляющие конкретные цели и публично отчитывающиеся об их исполнении, не сказка, а идея, воплощенная во многих странах. Осуществима ли она в России? Авторы программы повышения эффективности бюджетных расходов, основанной на программно-целевом принципе организации исполнительной власти, уверены, что да, осуществима. Проект программы опубликован на сайте Министерства финансов еще два месяца назад, а на прошлой неделе в Госдуме Владимир Путин пообещал, что программа будет в ближайшее время согласована и принята правительством. Возможно, мы станем свидетелями революции в российской бюджетной системе.
В отличие от многих других программных документов, этот сопровождается и планом мероприятий по его реализации. Речь здесь, в частности, идет и об оценке эффективности целевых программ. Порядок такой оценки должен быть разработан в ближайшее время, во II квартале 2010 г. Это не просто трескучий казенный язык. Эффективность долгосрочных программ оценивать просто необходимо, особенно теперь, в условиях дефицита бюджета. Чтобы правильно выбирать приоритеты, нужно понимать, какую пользу приносит каждый вложенный рубль. Во внедрении системы такой оценки для России актуален не столько опыт богатых стран, которые уже много лет работают в гораздо более развитой институциональной среде, сколько опыт некоммерческих организаций и благотворительных фондов, работающих в развивающихся странах.
Перед этими организациями стоят аналогичные проблемы. Мировое сообщество тратит огромные средства для достижения поставленных в 2000 г. «целей тысячелетия в области развития» (Millenium Development Goals) – количественных показателей сокращения бедности и голода, сокращения гендерного неравенства, повышения уровня здоровья и образования по всему миру, которые ООН стремится выполнить к 2015 г. Оценить результативность вложений помогают современные количественные методы оценки эффективности.
Как устроены эти методы? Они во многом похожи на клинические испытания новых лекарств. Исследователи проводят рандомизированный эксперимент. Случайным образом формируется выборка тех, кто участвует в программе (получает лекарство), и соответствующая контрольная группа (те, кто по всем показателям похож на участников, но не участвует в программе – получает плацебо). После проведения программы исследователи измеряют разницу в результате (например, в состоянии здоровья) для участников программы и для контрольной группы. Рандомизированные эксперименты позволяют выявить эффект самой программы – в отличие от того изменения здоровья, которое произошло бы и так. Полученную количественную оценку эффективности программы можно соотнести с затратами.
В этих методах нет ничего необычного – они были известны давно. Но лишь в последнее десятилетие произошла настоящая революция в их применении. Именно такие методы оценки эффекта программ фактически стали общепринятым стандартом. Пионер использования этих методов в оценке программ в развивающихся странах экономист Эстер Дюфло только что получила престижнейшую медаль Дж. Б. Кларка – ее дают лучшему американскому экономисту моложе 40 лет. Эти методы берут на вооружение не только правительства, но все организации, которым важно знать, насколько эффективно тратятся их деньги: Всемирный банк и крупнейшие частные фонды (например, Фонд Билла и Мелинды Гейтс). Именно для таких фондов Лаборатория по борьбе с бедностью в Массачусетсском технологическом институте (где и работает Дюфло) опубликовала перечень самых эффективных мер (в расчете на доллар затрат). Первая десятка самых результативных программ включает, например, бесплатную раздачу противоглистных таблеток и антималярийных сеток. Экономический эффект от многих из этих программ огромен. Например, исследования в Кении показывают, что противоглистные препараты, которые стоят менее 50 центов на ребенка в год, приводят к увеличению посещаемости школ на 25%. И эффект на единицу затрат намного более значительный, чем, например, от использования гораздо более дорогих препаратов для борьбы с ВИЧ. Оценить можно и такие факторы, как введение минимальных квот для женщин на местных выборах. Оказывается, что более высокий уровень представительства женщин в местных органах власти приводит к увеличению и качества, и количества общественных благ, например к повышению качества здравоохранения – и к снижению коррупции.
Исследователи лаборатории особенно подчеркивают необходимость выделения приоритетов – ведь не все исследуемые программы оказываются эффективными. Учитывая ограниченность ресурсов и необъятность задач, необходимо фокусироваться на тех программах, которые приносят наибольший результат. Этот урок важен и для России. Стране предстоят годы бюджетных дефицитов. Лишних денег для решения стоящих перед государством многочисленных задач нет. Поэтому важно создать измеримые критерии успеха и процедуры оценки эффективности бюджетных программ, соответствующие лучшей международной практике. Это займет много времени и сил, но сэкономит огромные средства для бюджета.
Еще один вопрос – это вопрос ответственности за невыполнение заявленных критериев. Но это уже проблема политиков, а не специалистов Минфина. В любом случае и критерии оценки, и степень их выполнения будут доступны любому пользователю интернета.