Смешение политики с бюрократией
Сергей Собянин, как и было сказано. Москвой будет управлять бывший мэр Когалыма, бывший председатель думы Ханты-Мансийского автономного округа, бывший губернатор Тюменской области, бывший федеральный аппаратчик. Теперь москвичи смогут на своей шкуре почувствовать, как работает схема назначения глав субъектов Федерации и тем более тактика географического перемещения управленцев.
Жители столицы обычно имеют довольно поверхностное представление о том, что происходит в регионах, между тем в ряде субъектов опыт таких назначений печален. Самый показательный пример – Иркутская область, где одного назначенца пришлось срочно менять, другой погиб, летя на охоту, третий имеет очень низкие рейтинги. Много нелицеприятного могут рассказать о варягах-губернаторах жители Архангельской, Амурской, Свердловской областей. Вообще, по оценке политологов, средний уровень качества управления назначенных губернаторов сильно уступает уровню избранных.
Назначение московского мэра – еще и свидетельство более широкой закономерности. В России окончательно утвердилось отделение госуправления от демократии. Тезисно тема изложена в известном выступлении Дмитрия Медведева на ярославском форуме, где он сформулировал пять стандартов демократии, которые на самом деле относятся к стандартам (или результатам) качественного управления: законность, инновационное развитие, независимый суд и безопасность граждан; образованное и активное общество; самоидентификация граждан как жителей свободной страны. За исключением терминологической ошибки, все сказано правильно, а само по себе разделение демократии и госуправления – мировой тренд. Люди, изучающие политику и госуправление, приходят к выводу, что политик и бюрократ – совершенно разные профессии, требующие разных людей.
Комплекс процедур под общим названием «демократия» – это меры, выработанные обществом для обеспечения мягкого перехода власти от одних людей к другим. Госуправление – монотонный технический процесс принятия и исполнения решений. Демократия позволяет обновлять верхушку политического руководства, а для хорошего управления нужны профессиональные бюрократы. В принципе возможно качественное управление без демократии, если каким-то образом бюрократия оказывается высокопрофессиональной. Москвичи могут надеяться, что каким-то чудом их городом пришел управлять такой хороший бюрократ.
Чудом – потому что Россия находится не только в хвосте рейтингов развития демократии (например, Freedom House), но и в хвосте рейтингов качества управления (World Bank Governance Indicators). Статистически получается, что хорошее управление чаще совпадает с развитой демократией. Обратных примеров полтора – Сингапур и отчасти Китай. Примерно понятно почему: хорошие бюрократы появляются тогда, когда они (а не только политики во время выборов) подотчетны. В Китае спрос с бюрократов обеспечивает жесткая партийная система. Сингапур – редчайший пример технократической политики высшего руководства страны. Очевидно, демократия в большинстве случаев создает больше стимулов для выстраивания институтов контроля за бюрократами, когда их карьера зависит от репутации, а репутация – от всем видных и обсуждаемых обществом решений. Кстати, Сергей Собянин – один из самых закрытых высокопоставленных управленцев.
Нельзя говорить, что Россия – какая-то особенная страна. Довольно много государств со средними и плохими показателями развития демократии и качества государственного управления вполне стабильны, их население относительно спокойно. Часто это объясняется природным богатством, которое позволяет оплачивать издержки плохого управления. Вот и Россия может позволить себе отдать на откуп гигантский город. Недавно – Юрию Лужкову, теперь – группе, чьи интересы представляет Сергей Собянин.
Если говорить об интересах, то назначение очень логичное, можно сказать, отраслевое. В Москве зарегистрировано 10% добывающей промышленности России, не говоря уже о том, что Москва – центр прибыли нефтяников и газовиков. Нефтяной столице – нефтяной мэр.