Некоторое время назад президент Дмитрий Медведев объявил о планах сократить на 20% количество российских бюрократов. Это смелая попытка хоть как-то воздействовать на нефункционирующий госаппарат, являющийся, возможно, одной из главных причин экономических проблем России. Но этот шаг глубоко ошибочен.
Идея сокращения российской бюрократии основана на двух мифах. Первый состоит в том, что в России непропорционально много чиновников. Второй – в том, что высокая численность бюрократического аппарата сама по себе затрудняет частную экономическую деятельность. Эти утверждения не подтверждаются данными.
Миф о чрезмерной численности российской бюрократии обязан своим появлением бесспорному факту: российский госаппарат по большей своей части неэффективен и коррумпирован. Но численность аппарата не является непосредственной причиной его неэффективности и коррумпированности. На самом деле по мировым стандартам в России чиновничья прослойка довольно узка – даже с учетом ее значительного роста в последние годы.
Посмотрим на цифры. В 2009 г. в сфере госуправления на всех его уровнях работало 2,5% общего числа трудоустроенных. В странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в начале 1990-х гг. в госуправлении трудилось в среднем 9% работающих, следует из единственного известного международного исследования занятости на госслужбе. Более того, как минимум в начале 1990-х гг. не было ни одной страны ОЭСР, где бюрократии было бы меньше, чем в современной России.
Конечно, лучше всего сравнить Россию с похожими на нее развивающимися странами и странами с переходной экономикой. Но и тут оказывается, что бюрократов в России немного. В начале 1990-х гг. в типичной посткоммунистической стране на государство работало 4% трудоустроенных. Это меньше, чем в ОЭСР, но больше, чем в современной России. Исследования отдельных стран показали, что госаппарат в Восточной Европе, как и в России, с тех пор только вырос.
Что до высокоэффективных развивающихся стран – соперников России за международный капитал, то в Китае бюрократов почти 3%, в Турции – 4% (опять же данные начала 1990-х гг.). Словом, если взглянуть на цифры, то российская бюрократия не кажется такой уж многочисленной.
Теперь задумаемся, всегда ли сокращение бюрократической прослойки благоприятно для частной экономической деятельности. Это второй миф, лежащий в основе необдуманных планов Кремля. Разгон бюрократов без одновременных мер по снижению административных барьеров грозит усилить зависимость предпринимателей от коррумпированных госслужащих. Если сейчас частной компании так трудно получить необходимые разрешения и лицензии, представьте, что будет, когда из-за нехватки чиновников очереди перед кабинетами станут еще длиннее.
У отчаявшихся попасть на прием собственников и менеджеров появится дополнительный стимул «подмазать» ту руку, которая может разрушить или спасти их бизнес. Оказавшись за стойкой в одиночестве, российский бюрократ станет кем-то вроде продавца в советском магазине: всемогущим, но не несущим никакой ответственности.
Это не просто теоретическая угроза. Совместно с Дэвидом Брауном из Университета Хериот – Уотт мы провели статистический анализ информации, поступившей от многих российских компаний. Как оказалось, именно такая динамика прослеживалась в первые полтора десятилетия посткоммунистического становления экономики.
Нам очень помогли значительные вариации в численности бюрократов в разных регионах страны. Сделав поправки на численность населения, уровень урбанизированности и другие необходимые факторы, мы получили «очищенные» данные о занятости на госслужбе в разных регионах. Причины различий в численности бюрократов от региона к региону нужно, вероятно, искать в особенностях плановых приоритетов в СССР. Эти условия можно рассматривать как естественный эксперимент, позволяющий оценить влияние бюрократии на частную экономическую деятельность.
Что же мы обнаружили? Во-первых, госслужащие ведут себя лучше в тех регионах, где их количество достаточно велико. В таких регионах компании тратят на получение лицензий меньше времени и средств и платят меньшие откаты за государственные контракты.
Во-вторых, частный бизнес оказывается эффективнее государственного бизнеса, работающего в той же отрасли, именно в регионах с довольно многочисленной бюрократией. Когда госаппарат менее враждебен, усилия частного бизнеса по увеличению производительности встречают меньше сопротивления: проще выходить на новые рынки, сокращать избыток персонала, запускать новые линейки продуктов и т. д.
Теперь представим себе, что госаппарат сокращен на 20%. Наш анализ показывает, что если до такого сокращения частный бизнес был, предположим, на 10% эффективнее государственного, работающего в той же сфере, то после такой реформы он станет эффективнее всего на 1%. Это большая разница. Фактически речь идет о том, что в первом случае частное предпринимательство – основа экономического роста, а во втором – нет.
Проблема России отнюдь не в слишком раздутом бюрократическом аппарате. Она в том, что государство не несет ответственности перед людьми, в интересах которых якобы работает. У этой проблемы нет простого решения. Но концентрация власти в руках меньшего числа госслужащих скорее усложнит положение, чем исправит его.