Как делается прогрессивная реформа в российском ведомстве
Extra Jus (за пределами права) – цикл статей о праве и правоприменении в России, совместный проект Европейского университета в Санкт-Петербурге и газеты «Ведомости»
Если бы финал этой истории не произошел непосредственно на моих глазах, я бы думала, что так бывает только в анекдотах. Итак, есть некоторое контрольное ведомство, одно из примерно трех десятков, имеющих право «нагибать и кошмарить» бизнес. Называть я его не стану, потому что во многих отношениях это ведомство почти образцовое. Компактное, с достаточно, что называется, «продвинутым» начальством, всерьез озабоченным эффективностью собственной работы, и даже крайне мало – по средним для страны меркам, конечно, – коррумпированное. Не силовики. Не долболомы. У сотрудников в массе лица приятные.
Некоторое время назад прогрессивное руководство ведомства осознало, что «палочная» система оценки деятельности региональных подразделений не очень стимулирует сотрудников к добросовестной работе, зато очень стимулирует к тому, чтобы на одни виды нарушений закрывать глаза, а за другими гоняться изо всех сил, вплоть до фабрикации. С побочным эффектом в виде коррупции, само собой. Ведь что такое «палочная» система? Это когда подразделение и каждый сотрудник отчитываются перед начальством валовым количеством выявленных нарушений и «принятых мер». Начальство имеет ровно один формальный способ оценить, хороши эти показатели или плохи: сравнить с предыдущим периодом деятельности того же подразделения. Меньше сделал – значит, стал работать хуже. Таким образом, если контролер выполняет свою функцию – т. е. нарушений в зоне его ответственности действительно становится меньше, – то показатели демонстрируют спад его активности и приходится «нарушения» все-таки откуда-то брать, т. е. прижимать подведомственные фирмы как можно жестче. Рассудив, что формула «чем чище работает бизнес на данной территории, тем жестче его прижмут» не совсем отвечает самому смыслу существования контрольного ведомства, руководство провело реформу внутренней отчетности.
Разработку новой системы заказали внешнему экспертному учреждению – весьма уважаемому университету. Там разобрались в целях и задачах ведомства и смогли создать, может быть, не идеальную, но вполне осмысленную систему формальных показателей, отражающих качество работы чиновников. К примеру, оценивались отношение количества исполненных субъектами регулирования предписаний к количеству выданных (насколько дела доводятся до конца и насколько это происходит без судов и скандалов); доля отмененных судом решений ведомства в общем числе обжалованных (насколько уверенно решения чиновников «выстаивают» в суде); доля особенно сложных и важных видов дел в общем количестве (насколько чиновники не боятся трудоемких и сложных дел, а насколько просто «гонят вал» на мелочевке). Количество учитываемых показателей сделали вполне разумным – пара десятков; процедуру ранжирования территориальных подразделений – формализованной и прозрачной. Привязали к месту в рейтинге приличный пакет материальных стимулов.
По новой системе «передовиками производства» стали не те, кто считался таковым раньше: у чемпиона по «валу» – т. е. у того, кто стремится открывать все больше дел, раздавать предписаний и «стряхивать» штрафов, – вряд ли есть возможность всерьез следить за качеством своей работы: чтобы предписания были по делу, решения выдерживали проверку судом и так далее. Пошли жалобы, что новая система несправедлива к наиболее загруженным подразделениям: легко вылизывать до блеска каждый кейс, когда у тебя их на сотрудника десяток в месяц, а когда сотня? Как можно сравнивать деятельность в разной степени загруженных работой людей по общим критериям? Хорошо – сказало руководство и ввело к своим показателям поправочный коэффициент на нагрузку: сколько тех или иных дел (предписаний, судов, решений) приходится на одного сотрудника в месяц в данном территориальном подразделении. Те, кто в школе хорошо изучал простые дроби, могут уже спокойно падать со стула со смеху.
Бюрократия, однако, работает по иным законам, чем арифметика. Прошло несколько «оценочных» циклов, пока не возникло некоторое ощущение неправильности: ощущение, что верх рейтинга состоит не из тех подразделений, которые здравый смысл вроде бы подсказывает считать наиболее успешными и реформированными. Отчего бы это? Начались новые жалобы, споры. Попытки оправдаться со стороны тех, чьи показатели стали хуже других. Началась дискуссия в ведомственной прессе! Наконец, были снова приглашены эксперты со стороны.
Эксперт – молодой экономист, еще не забывший, как умножать дроби, внимательно прочел приложение к приказу об изменении системы оценки, содержавшее новые формулы расчета показателей, взял карандаш и секунд за тридцать совершил чудо интеллектуального прорыва: упростил выражение, превратив произведение двух дробей (для примера возьмем случай исполненных предписаний): исполненных/выданных х выданных/количество сотрудников, – в простую дробь, отражающую количество исполненных предписаний на одного сотрудника. То есть в самый обыкновенный валовой «палочный» показатель – только учитывающий теперь не количество выданных предписаний, а количество исполненных. Как добивались этого исполнения – выписывая направо и налево бессмысленные предписания, в надежде, что субъекты регулирования хоть сколько-то да выполнят, или действительно внимательной и качественной работой, – снова стало неважно. Кто бы мог подумать.
Государственная бюрократия от любой другой структуры отличается не способностью делать подобные феерические глупости, а невероятной медлительностью в их осознании и исправлении. Даже в самом продвинутом ведомстве с прогрессивным начальством нет, сверху донизу, ни одного человека, который играл бы на свои деньги. А когда за последствия твоей деятельности расплачиваются одни, оплачивают ее другие и ни до тех, ни до других тебе дела нет, можно всей компанией потратить пару-тройку лет, море нервов и организационных усилий на решение арифметической задачки, доступной не очень грамотному шестикласснику.