Регулирование цен на бензин не приводит к их снижению
В этом году Россия столкнулась с самым жестким топливным кризисом за последнее десятилетие. Дефицит бензина в ряде регионов страны был вызван сочетанием ряда факторов, таких как повышение акцизов, введение новых требований к качеству топлива, сезонные ремонты НПЗ, благоприятная конъюнктура мирового рынка. Однако катализатором кризиса стало фактическое введение прямого государственного регулирования розничных цен на нефтепродукты на фоне роста котировок на мировом и внутреннем оптовом рынках. В результате многие независимые операторы АЗС были вынуждены прекратить работу или вообще уйти с рынка.
Большинство стран мира регулируют цены на нефтепродукты. Однако общая мировая тенденция – постепенный отказ от регулирования. Почти все развитые страны – США, Европа, Япония, Австралия – отказались от контроля над ценами в 1980-х или 1990-х гг., поскольку контроль над ценами вызывает дефицит, очереди, нормирование потребления, коррупцию, стагнацию нефтесбытового и нефтеперерабатывающего секторов, не способствует конкуренции.
Регулирование цен в настоящее время, как правило, удел развивающихся стран с высокой долей бедного населения, которое не способно покупать нефтепродукты по мировым ценам. Правительства субсидируют цены, чтобы сделать бензин и дизтопливо доступными. Эта социальная политика привела к таким огромным дефицитам бюджета, что многие правительства, например Индии, Ирана, Индонезии, объявили о планах поэтапного отказа от субсидирования цен и перехода к политике адресного субсидирования беднейших слоев общества.
Прямое регулирование цен вызвано политическими мотивами. Население, как правило, очень недовольно высокими ценами на нефтепродукты и требует от властей контроля над ними. Эти требования часто связаны с привычкой населения к тому или иному уровню цен, чем с их реальным размером. Население Турции не возражает против самого дорогого бензина в мире, который стоит в 110 раз дороже, чем самый дешевый бензин в мире, продаваемый на бензоколонках Венесуэлы, где правительство опасается повышать цены из-за угрозы бунтов.
С прямым регулированием цен на нефтепродукты связано несколько мифов.
1. Рост цен на нефтепродукты ведет к росту инфляции.
Изменение цен на бензин действительно оказывает влияние на инфляцию. Однако это лишь один из многих факторов, причем не главный. В Венесуэле цены на бензин не меняются с 1998 г., при этом инфляция составляет 15–30% ежегодно. Это привело к парадоксальной ситуации: литр бензина в Венесуэле стоит в несколько раз дешевле литра бутилированной воды или литра молока.
С другой стороны, страны, где цены на нефтепродукты не регулируются, в частности США и государства Европы, несмотря на периодические очень резкие всплески цен на бензин, демонстрируют низкие темпы инфляции, менее 5% в год. Например, в США в 2010 г. средняя розничная цена бензина выросла примерно на 30%, а инфляция составила около 2%.
2. Высокие цены на нефтепродукты препятствуют экономическому росту.
Низкие цены на нефтепродукты часто расценивают как конкурентное преимущество страны, стимулирующее экономический рост. Действительно, экономика США растет чуть динамичней, чем экономика стран еврозоны, при этом цены на бензин в США значительно ниже, чем в Европе. Однако это правило не является универсальным. Несмотря на самые высокие цены на бензин в мире, экономика Турции выросла в 2010 г. на 7,8%, а ВВП Венесуэлы, где бензин самый дешевый в мире, в том же 2010 г. сократился на 2,1%.
3. Государственное регулирование помогает снизить цены на нефтепродукты.
Несмотря на то что государственное регулирование цен вводится, как правило, для их снижения, оно не является гарантией дешевых нефтепродуктов. В жестко регулируемой экономике Китая цены на бензин ($1,11/л в ноябре 2010 г.) существенно выше, чем в США ($0,76/л в ноябре 2010 г.), хотя обе страны являются крупными производителями и импортерами нефти. На регулируемом рынке нефтепродуктов Мексики бензин, как правило, дороже, чем в соседних США, где рынок не регулируется.
4. Страны – экспортеры нефти могут позволить себе дешевый бензин.
В странах ОПЕК цены на нефтепродукты действительно самые низкие в мире, однако это явление связано больше с характером их политического и экономического устройства, чем с наличием нефти. Норвегия потребляет менее 10% от добываемой в стране нефти, при этом цены на нефтепродукты в этом государстве одни из самых высоких в мире ($2,12/л в ноябре 2010 г.). В Азербайджане, где внутреннее потребление едва достигает 6% от добычи, бензин стоит столько же ($0,75/л), сколько в США, импортирующих более 60% потребляемой нефти. Россия и Саудовская Аравия – две крупнейшие нефтедобывающие страны мира – имеют одинаковые внутренние потребности в нефти (около 25% от добычи), однако в Аравии бензин стоит $0,16/л, а в России – $0,84/л. В Канаде, входящей в число крупнейших экспортеров нефти, бензин стоит, как правило, дороже, чем в США, крупнейшем мировом импортере нефти.
Таким образом, государственное регулирование цен на нефтепродукты является в большей степени вопросом политики, а не экономики, вопросом общественного консенсуса и способности властей договариваться с населением об условиях ценообразования.
Рынок нефтепродуктов России находится на развитой стадии: в стране нет нефтяной монополии, действуют несколько конкурирующих между собой компаний, регулирование рынка – задача антимонопольного ведомства, заботящегося о честных условиях конкуренции. Одна из главных проблем всех правительств, которые пытаются либерализовать рынок, – как разрушить монополию, как провести приватизацию. В России этот этап уже пройден. Идея ввести регулирование цен на уже либерализованном рынке является движением в обратном направлении.
Сложившийся в России рынок не вполне устраивает власти, поскольку процесс ценообразования на этом рынке непрозрачен. Крупные вертикально-интегрированные холдинги, вполне самодостаточные, устанавливают цены по своему усмотрению по всей цепочке – от скважины до колонки.
Неожиданный скачок мировых цен в начале 2011 г. привел к повышению цен на нефтепродукты и в России, однако он же неожиданно увеличил доходы правительства, а значит, правительство может без потерь немного снизить налоги на нефтепродукты на время высоких мировых цен на нефть. Такое субсидирование низких цен через налоги – очень распространенный в мире прием. Поскольку мировая тенденция – отмена регулирования, то его введение можно рассматривать только как временную меру, потому что потом его все равно рано или поздно придется отменять. Таким образом, стоит хорошенько подумать: а надо ли его вводить? Как показывает опыт стран, не регулирующих цены, главная задача властей – информирование.
Необходим свободный доступ населения и игроков рынка к регулярной информации о ценах на нефтепродукты, объяснение причин их колебаний, устройства рынка, составляющих цен на бензин (доля налогов, доля сбытовых сетей, доля цены нефти), а также проведение регулярных (раз в два-три года) глубоких исследований рынка нефтепродуктов и публикация этих исследований в свободном доступе.
Либерализация рынка означает доверие населения к рыночным механизмам, но, если эти механизмы непрозрачны и никто не понимает, как они работают, доверие исчезает. Задача властей – добиться этой прозрачности, например, стимулируя нефтяные компании делиться информацией о ценах со специализированными ценовыми агентствами, повышая таким образом прозрачность внебиржевого рынка. Это сделает возможным объективное регулирование цен на нефтепродукты, если когда-то в этом возникнет необходимость.
Без достаточной информации трудно принять взвешенное решение о механизме регулирования цен, если есть политическое решение о необходимости такого механизма. Необходимо соблюсти интересы не только потребителей, но и поставщиков топлива, чтобы не пойти по пути Венесуэлы, где самый дешевый бензин в мире, но НПЗ постоянно закрыты на ремонт.
Принятию решения о механизме регулирования должен предшествовать глубокий анализ ситуации в отрасли, а также примерка тех или иных вариантов регулирования к реальной жизни (как подобное регулирование сказалось бы на ценах в течение последних двух-пяти лет, если бы оно действовало).