Алексей Улюкаев: Романс финансов
В прошлой моей статье («Песня пенсий», «Ведомости» от 11.03.2012) обсуждался, в частности, вопрос об интеграции Пенсионного фонда в федеральный бюджет и о фондировании пенсионных расходов всеми доходами бюджета. Не означает ли это смену шила на мыло? В том смысле, что один дефицит преобразуется в другой, а его тоже как-то надо финансировать.
Вопрос: бездефицитный бюджет – это категорический императив или пустая догма? Ответ: дефицит можно иметь лишь в том случае, когда плата за его финансирование меньше, чем приведенный общеэкономический доход от инвестирования дополнительных бюджетных средств, по объему равных величине дефицита. То есть к бюджетному планированию следует относиться, как к бизнес-планированию: если вы вложили 100 руб. на пять лет, заняв для этого на рынке деньги под 5%, то через 5 лет чистая приведенная стоимость актива, созданного с помощью этих 100 руб., должна быть больше, чем 100 руб. со сложными процентами. Единственная разница – этот актив может быть новой стоимостью не для бюджета, а для общества (инфраструктурные объекты общего пользования).
И уж конечно, нельзя занимать, чтобы профинансировать не просто расходы, а обязательства, которые, раз возникнув, будут расходами всегда, независимо от того, получается ли инвестиционный доход.
Поэтому регулярный бюджет (его сейчас обычно называют ненефтегазовым) должен иметь ясный и постоянный источник покрытия дефицита. В нашем случае это трансферт из нефтегазового бюджета (windfall revenues, дословно – принесенные ветром доходы, которые легко становятся унесенными ветром). Не так важно, какова точно его величина (бюджетное правило, существовавшее до 2008 г., определяло ее в 3,7% ВВП), важно, чтобы она не превышалась. Методологически к государственному бюджету следовало бы относиться как к балансу банка. Актив и пассив не должны нести риск mismatch, т. е. длинным активам должны соответствовать длинные пассивы, а коротким активам – короткие пассивы. Аналогом длинных пассивов являются регулярные доходы бюджета, аналогом коротких пассивов – конъюнктурные доходы бюджета. Аналог длинных активов – бюджетные обязательства, аналог коротких активов – бюджетные расходы, не рождающие обязательств. Первые объединяются в рамках регулярного бюджета, вторые – конъюнктурного (нефтегазового) бюджета.
И нельзя уповать на то, что у нас один из самых низких в мире уровней суверенного долга. В глобальном инвестировании сейчас произошла настоящая революция: спрэды по суверенным долгам стали шире и более волатильны, чем по корпоративным долгам одинаковых кредитных рейтингов. На примере ряда европейских стран мы видели, как они за несколько месяцев возрастали с 300–400 до 1500–2000 базисных пунктов. В такой ситуации невозможно правильно спланировать и проконтролировать процентные расходы бюджета.
Неправильно, на мой взгляд, и финансировать дефицит регулярного бюджета, разрыв между стоимостью обязательств и их фондированием за счет приватизации. При приватизации не возникает дополнительной стоимости. Просто один вид национальных активов (материальный) переходит в другой (денежный) по той оценке, которую дает рынок. В этом смысле приватизация не фискальный, а скорее институциональный и структурный акт, и оцениваться ее эффективность должна именно с этих позиций.
Таким образом, мы приходим к фискальному правилу таргетирования бюджетного дефицита (этим фискальным таргетированием предлагается дополнить реализуемое ныне Банком России инфляционное таргетирование). На этом фоне вполне бессодержательными оказываются нынешние острые дискуссии о том, какую цену нефти брать за основу бюджетных проектировок. Любую. Проще всего взять просто текущую сегодняшнюю. Я утверждаю, что шансы на то, что она в планируемый период окажется выше или ниже, примерно равны. Не надо делать вид, что мы (или вообще кто-то в мире) обладаем прогностической силой относительно нефтяных цен. Кстати, примерно так работают аналитики ЕЦБ.
В предлагаемой фискальной конструкции расходы регулярного бюджета, прежде всего те, которые имеют характер бюджетных обязательств, полностью оторваны от конъюнктурных доходов бюджета. Не будет ли при этом происходить перенакопление средств резервных фондов правительства, если глобальный тренд роста нефтяных цен продолжится? Я в самом деле согласен с теми, кто сетует на некоторую иррациональность такого перенакопления. Но не потому, что это обескровливает национальную экономику: экономический рост зависит не от денежного предложения, а от спроса на деньги, не от денежной базы, которую создают монетарные власти, а от денежной массы, которую с помощью кредитного мультипликатора создают банки. Для меня это просто избыточно сложная практическая инвестиционная задача – в условиях современной волатильности и непредсказуемости финансовых рынков обеспечить надежность, ликвидность и доходность.
Поэтому предлагаю дополнить фискальный механизм инструментом отрицательного налогового трансферта: если резервные фонды пополняются фактически на большую величину, чем установлено законом о бюджете, эти средства возвращаются налогоплательщикам. Как конкретно, можно обсуждать: по всем ли налогам, по всем ли категориям налогоплательщиков, в равной сумме или пропорционально уплаченному налогу и т. д. Я лично за то, чтобы это были прежде всего налоги на труд – НДФЛ и единый социальный налог. На этот счет есть и специальные исследования, и практика некоторых стран. Сингапур, например, уже второй год осуществляет частичный возврат налогоплательщикам уплаченных налогов.
В предлагаемом варианте избыточные конъюнктурные доходы остаются в экономике, но обременительные расходные обязательства бюджета не возникают. Резервные фонды правительства будут расти лишь в меру получаемого инвестиционного дохода. Кстати, в условиях инфляционного таргетирования и свободного плавания национальной валюты то же самое будет происходить и с резервными активами Банка России.
Внедрение указанных бюджетных правил предполагает и бюджетный маневр: оптимизацию структуры расходов федерального бюджета и бюджетных обязательств. Его возможные параметры довольно подробно разработаны рабочей группой в рамках стратегии-2020. В основном соглашаясь с ними, добавлю лишь, что, с моей точки зрения, более основательно должны быть сокращены межбюджетные трансферты субъектам Федерации и полностью устранена их неформализованная часть, а также расходы на оборону и безопасность, процентные расходы бюджета.
Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос об обязательности и мере индексирования бюджетных расходов. Мы унаследовали его в том виде, в котором оно было нормативно закреплено в период экстремально высокой инфляции. Нынешний уровень инфляции (3,7% по индексу потребительских цен марта 2012 г. к марту 2011 г.) уже вполне нормален при любых международных сопоставлениях (США – 2,9%, Великобритания – 3,6%, Италия – 3,3%, еврозона в целом – 2,6%, Китай – 4,5%, Польша – 4,1%, Бразилия – 6,2%, Мексика – 4%, Индия – 7,6% и т. п.). С учетом этого следовало бы вернуться к рассмотрению всего комплекса вопросов индексации.
Многое предстоит также сделать в области повышения эффективности бюджетных расходов, бюджетирования по результату, увязки денежных и натуральных параметров предоставляемой бюджетной услуги и т. п.
С точки зрения реформирования налоговой системы я бы предложил после небольших элементарных корректировок (возврат к прежней ставке и прежнему способу администрирования единого социального налога МНС, унификация ставки НДС, отмена некоторых налоговых льгот для бизнеса, повышение акцизов на газ, алкоголь и табак) ввести мораторий на это самое реформирование хотя бы лет на десять и сосредоточиться на текущей работе по улучшению налогового администрирования, снижению транзакционных издержек налогоплательщика, связанных с избыточностью отчетности, множественностью субъектов администрирования и др.
Отдельная задача – создание собственной доходной базы для субъектов местного самоуправления. В идеале, конечно, следовало бы изменить практику уплаты НДФЛ – не автоматическое удержание «у кассы» по месту работы, а осознанная уплата гражданами по месту жительства (или по любому избранному налогоплательщиком месту налоговой регистрации), где гражданин и является бюджетным бенефициаром, пользуется бюджетной услугой. Кроме того, это имущественные налоги. Мощная база собственных доходов позволила бы финансировать естественные социальные мандаты территориального уровня: образование, здравоохранение, местное благоустройство, дополнительная социальная поддержка, полиция общественной безопасности.
Здоровые государственные финансы – необходимое условие исполнения государством своих обязательств, создания среды, обеспечивающей длительный и устойчивый экономический рост.