Одним из ключевых механизмов, обеспечивающих независимость и эффективность суда, является прозрачная, публичная и понятная процедура занятия судейского кресла. Существующая модель назначения судей в России такова, что конечное решение принимается, по сути, неизвестно кем и по каким критериям.
Пункт 2 статьи 128 Конституции Российской Федерации устанавливает, что судьи федеральных судов назначаются президентом. Получается, что президент лично должен назначить 30 000 человек. При нормальных темпах ротации (выход на пенсию, уход по болезни и по другим причинам) ежегодно в должность вступает около 2000 судей. А это значит, что каждую рабочую неделю президент должен принимать решения по 40 судейским вакансиям. Даже если предположить, что на одно такое решение уходит 15 минут, получится, что 10 рабочих часов в неделю президент должен посвящать исключительно изучению личных дел кандидатов в судьи. Естественно, это невозможно. Не говоря уже о том, что 15 минут вряд ли достаточно для принятия взвешенного решения. В результате президент просто подписывает указы о назначении судей, а параллельно возникают структуры, которые, по сути, подменяют президента в сфере принятия решений по конкретным кандидатурам.
Этими структурами оказываются кадровые подразделения при Верховном суде (в судейском сообществе часто говорят о кадровой комиссии при Верховном суде, которой формально не существует) и Комиссия по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов при президенте РФ. Обратим внимание на то, что деятельность этих структур абсолютно закрыта. О том, что за работа ведется в Верховном суде, вообще ничего не известно, а последняя новость на сайте комиссии при президенте датирована осенью 2008 г. То есть работа ведется, судьи назначаются и вступают в должности, но как это происходит – никому не известно.
Напомним, что до того, как попасть на рассмотрение президенту (читай в Верховный суд и комиссию при президенте), потенциальные судьи сдают экзамен и проходят собеседование на квалификационной коллегии своего региона. Эта часть процесса назначения соответствует хотя бы минимальным требованиям к публичности и прозрачности. В состав экзаменационной комиссии, например, почти всегда входят представители академической юриспруденции из соответствующего региона. Однако все, что происходит далее, полностью закрытый и неясный процесс. При этом на последнем этапе, если верить экспертным оценкам, отвергается (по неафишируемым причинам) от 10 до 20% кандидатур.
Вряд ли сложившаяся ситуация является результатом злого умысла. Подобные феномены возникают всегда, когда формальные требования (назначение судей президентом) оказываются заведомо невыполнимыми. Возникают технологии, которые позволяют наладить нормальную повседневную работу бюрократической машины, не нарушая внешних приличий (по поводу каждого судьи существует указ президента). Однако такие механизмы открывают широчайшие возможности для неформального влияния на процесс принятия чрезвычайно важных решений. В частности, судебная власть, по сути, становится подконтрольна исполнительной вертикали. Из 23 человек в комиссии при президенте трое не включены ни в какие органы власти, трое представляют законодательную власть (учитывая Счетную палату), пятеро – судейское сообщество и 12, т. е. более половины, – органы исполнительной власти.
Опасность такой ситуации, кстати, отлично понимают в большинстве федеративных государств. Поэтому, как правило, число федеральных судей, по поводу которых президент может принять реальное решение, обычно невелико, а остальные судьи назначаются по прозрачной и вариативной процедуре на уровне субъектов федерации. Альтернативный вариант реализован в Индии и Пакистане. Там полномочия по назначению судей нижнего звена переданы самой судебной вертикали – представители судов провинций сами принимают решения по кандидатурам в суды нижнего уровня. Но, так или иначе, процедура формальная и процедура реальная более или менее совпадают и, соответственно, оказываются относительно подконтрольны обществу.
Для развития судебной системы в России очень важно сделать так, чтобы вхождение в судейское сообщество стало более прозрачным и открытым процессом. В первую очередь это повысит независимость самих судей, которые, вместо того чтобы ориентироваться на тайные знаки, свидетельствующие о предпочтениях полусекретных комиссий, будут учитывать лишь явным образом выраженные требования открытых и публичных органов, принимающих кадровые решения. Технически сделать это очень просто: либо сократить количество федеральных судей в пользу мировых, либо передать право назначения органам внутри судебной вертикали, либо же честно прописать в федеральном законе механизмы работы комиссии при президенте и сделать ее функционирование публичным и открытым.