Игорь Честин: Министерство не помешает
Ответственность регионов за ненадлежащее исполнение переданных им полномочий практически отсутствует. Даже в ходе подготовки к сочинским Олимпийским играм в 2009 г. потребовалось три месяца и личное вмешательство министра природных ресурсов и экологии для прекращения незаконного забора грунта в промышленных масштабах из русла р. Мзымта. Для администрации Краснодарского края никаких организационных или кадровых последствий это не имело. Другим примером является решение администрации Красноярского края об освобождении ГМК «Норильский никель» от платы за загрязнение атмосферного воздуха, при том что на долю ГМК приходится 10% выбросов в стране и он является самым грязным производством в мире по объему выбросов.
Один из первых указов нового президента обычно бывает посвящен утверждению структуры федеральных органов исполнительной власти. Именно таким указом в мае 2000 г. был ликвидирован Государственный комитет по охране окружающей среды, а с ним и Федеральная служба лесного хозяйства. Прошло 12 лет, полный цикл по китайскому календарю, самое время подвести итоги и сформулировать предложения. Тем более что следующий цикл теперь как раз совпадает с двумя президентскими сроками.
Самые тяжелые последствия решений 2000 г. наблюдались в 2001–2004 гг. Последовательно ослаблялось природоохранное законодательство, уничтожались стимулы для инвестиций в экологические программы, прекратилось создание заповедников и национальных парков.
Основной задачей административной реформы 2004 г. было исключение избыточных функций государства и устранение дублирования полномочий. В области природных ресурсов и охраны окружающей среды еще несколько лет сохранялось дублирование. Правоустанавливающими функциями были наделены Министерство природных ресурсов (МПР), Министерство сельского хозяйства (в отношении охотничьих видов животных и объектов рыболовства), Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (в части экологического надзора и техногенного воздействия на окружающую среду), Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (в части экологического мониторинга).
Контрольно-надзорные функции в отношении охотничьих видов животных и водных биологических ресурсов осуществляла Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, других объектов животного мира, лесных и водных ресурсов – Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). Контроль за загрязнением атмосферного воздуха и обращением с отходами выполняла Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). Оказание государственных услуг и управление государственным имуществом осуществляли Федеральное агентство сельского хозяйства, Федеральное агентство лесного хозяйства и Федеральное агентство по рыболовству в ведении Минсельхоза, а также Федеральное агентство водных ресурсов в ведении МПР.
Распределение полномочий неоднократно менялось. Управление федеральными заповедниками, национальными парками, заказниками и памятниками природы было передано Росприроднадзору, при этом более 60 заказников оставались в подчинении Минсельхоза. Лишь в 2008 г. все особо охраняемые территории были переданы в управление непосредственно Минприроды.
За четыре года (2004–2008), когда Ростехнадзор подчинялся непосредственно правительству, так и не удалось разграничить полномочия этого ведомства с Росприроднадзором. В 2008 г. Ростехнадзор перешел в ведение Минприроды, и ему были переданы все функции по проведению государственной экологической экспертизы и контролю промышленных предприятий. Однако после катастрофы на Саяно-Шушенской ГЭС в 2010 г. Ростехнадзор был возвращен в ведение правительства, правда, все экологические функции на этот раз остались у Росприроднадзора.
В 2004–2010 гг. Федеральное агентство лесного хозяйства находилось в ведении МПР (с 2008 г. – Минприроды). После масштабных лесных пожаров в европейской части России в 2010 г. это агентство также было передано в ведение правительства. В 2004–2008 гг. Федеральное агентство по рыболовству находилось в ведении Минсельхоза, в 2008 г. перешло в ведение правительства. Выведенные в последние годы из министерств Росрыболовство и Рослесхоз забрали и контрольные полномочия, до того осуществлявшиеся Россельхознадзором и Росприроднадзором, что в очередной раз увеличило число ведомств с контрольными функциями.
Параллельно шла передача многих полномочий на уровень регионов. В 2002–2006 гг. число предприятий, которые контролировались федеральными ведомствами, сократилось с 330 000 до 80 000. С принятием Лесного кодекса в 2007 г. субъектам Федерации был передан контроль за лесным фондом. В 2008 г. на региональный уровень был передан контроль за животным миром, кроме водных биологических ресурсов. Постепенно ликвидировались территориальные органы федеральных ведомств либо значительно сокращалась их численность. В подавляющем большинстве случаев произошло значительное ослабление надзорных функций. Типичный пример: неготовность регионов к предотвращению и борьбе с лесными пожарами летом 2010 г. Не последнюю роль сыграло резкое сокращение финансирования, осуществляемого после передачи полномочий через субвенции. И если в лесном хозяйстве субвенции значительно выросли после пожаров 2010 г., то, например, на охрану редких видов животных и растений Приморский край получает в год около 350 000 руб. – и это при наличии тигра, леопарда и еще нескольких десятков видов животных и растений, занесенных в Красную книгу РФ.
Как упорядочить распределение полномочий, а главное, обеспечить выполнение государством своих функций?
Одной из главных проблем является отсутствие сквозной системы ответственности за состояние окружающей среды и сквозного экологического контроля. Федеральный орган исполнительной власти, отвечающий за экологический контроль, должен быть наделен правом надзора за исполнением переданных на региональный уровень полномочий в этой области, включая отмену решений органов власти субъектов Федерации, выдачу предписаний, контроль целевого расходования выделяемых из федерального бюджета субсидий, внесение представлений в правительство об ответственности руководителей регионов за ненадлежащее состояние окружающей среды. Функции непосредственного контроля предприятий могут быть еще в большем объеме переданы на уровень регионов – под контролем Росприроднадзора можно оставить 2000–5000 объектов.
На федеральном уровне необходимо создание Агентства по охране окружающей среды, в функции которого входило бы управление заповедниками и национальными парками (их около 150), подведомственными научно-исследовательскими организациями, а также выполнение государственных экологических программ. Отсутствие этого ведомства в нынешней логике устройства органов власти привело к тому, что до последнего времени в государстве вообще не было экологических программ – ни по ликвидации накопленного ущерба, ни по восстановлению нарушенных экосистем.
Надо рассмотреть вопрос о возвращении Рослесхоза и передаче Росрыболовства в ведение Минприроды, что позволило бы обеспечить комплексный подход к использованию природных ресурсов (например, проще было бы учитывать интересы рыбопромышленников при реализации проектов по добыче углеводородов на шельфе). Кроме того, это сократило бы число ведомств, напрямую подчиняющихся правительству.
С другой стороны, этого недостаточно для предотвращения системного конфликта интересов между использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды, с разной степенью выраженности проявлявшегося в течение последних 12 лет. Поэтому более логичным было бы решение об образовании Министерства охраны окружающей среды и территориального развития на базе Министерства регионального развития. В преобразуемом министерстве можно было бы объединить функции выработки государственной политики в области охраны окружающей среды, территориального планирования, обеспечения жизнедеятельности коренных народов, размещения производительных сил, энергетической эффективности. Функции существующего Минрегиона в области ЖКХ можно передать Минздравсоцразвития (контрольные функции – Роспотребнадзору), теплоснабжения – Минэнерго и т. д. Объединение в рамках одного ведомства охраны окружающей среды и территориального планирования позволит обеспечить комплексный подход к региональной политике, размещению производств, стратегиям регионального развития, включая стратегическую экологическую оценку генеральных планов и схем территориального планирования. Очевидно, что при выборе этого варианта Росприроднадзор, Росгидромет и создаваемое агентство по охране окружающей среды переходит в ведение преобразованного министерства.