Евгений Гонтмахер: Качество государства ниже плинтуса
Если говорить о правительстве, то его технический характер в системе президентского «ручного управления» неизбежен (единственное исключение – недавнее премьерство Владимира Путина). Все важнейшие вопросы рассматриваются на еженедельных встречах президента с президиумом правительства, его премьером, а если нужно, то и с отдельными министрами. Силовые ведомства просто-напросто даже формально находятся в ведении президента. А в нынешней конфигурации и на ключевых финансово-экономических позициях находятся явно не «птенцы гнезда Медведева» – Антон Силуанов и Андрей Белоусов.
Одна из граней российского кризиса – неэффективность государственного управления. Чтобы не быть голословным, приведу составляемый Всемирным банком индекс эффективности правительства (Governance Research Indicator Country Snapshot – GRICS) (см. таблицу 1).
Можно, конечно, оспаривать – в добрых российских традициях – объективность этого сопоставления, но качественное отставание России от развитых стран все-таки очевидно. В чем же причина?
Тут можно привести, например, такие параметры, которые также разрабатываются Всемирным банком, как Voice and Accountability, что можно перевести как «право голоса и подотчетность», а также «качество законодательства» (см. таблицу 2).
Вывод очевиден: государство в России формируется в очень слабой зависимости от воли и предпочтений граждан, а это, в свою очередь, предопределяет низкое качество (с точки зрения общественных интересов) принимаемых властью решений.
Современное самодержавие
А теперь посмотрим с этих позиций на перспективы повышения эффективности госуправления в новой конфигурации российской верховной власти, сложившейся в мае 2012 г.
У нас есть президент, который не умеет управлять иначе как в «ручном режиме» (современная разновидность самодержавия), что оставляет минимум самостоятельности правительству и сделало Государственную думу простой машиной для голосования. Если говорить о законодательстве, то подавляющее большинство наиболее значимых актов, подписываемых президентом, изготовлено в Кремле, хотя часть из них вносится через депутатов от «Единой России». Так, в частности, произошло с недавно принятым законом об ужесточении наказаний за нарушения при проведении публичных акций.
Тут, конечно, не грех вспомнить, что согласно Конституции (ст. 80, п. 3) президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Таким образом, фактически в Основном законе России заложена крайне высокая вероятность самодержавного «ручного режима», который начинает сводить к минимуму возможности как исполнительной, так и законодательной ветвей власти влиять на принятие государственных решений. А заодно появляются противоречащие Конституции широкие возможности фактически подчинить президенту и судебную систему. Отсюда и столь низкая оценка России Всемирным банком по показателю «верховенство закона» (см. таблицу 3). Какой следует сделать вывод?
Нужна конституционная реформа
Конечно, Россия не готова мгновенно превратиться в «демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления» (ст. 1 действующей Конституции), где полномочия президента, парламента и правительства находятся в состоянии динамического равновесия. Для этого у нас пока нет развитой системы общественного представительства в виде полноценных (а не только имитационных) партий; института выборов, признанного всеми в качестве честного; разумной (но значительной) децентрализации власти; независимой судебной системы; инфраструктуры для электронной демократии и многого другого. Но все эти позиции должны стать частью программы конституционной реформы, которую придется сформировать и проводить в максимально публичном режиме, если мы хотим получить шанс на действительно эффективное государственное управление. Те силы и персоны (внутри нынешней власти и вне ее), которые смогут инициировать этот процесс, например, в виде круглого стола наподобие испанского, закончившегося подписанием пакта Монклоа, войдут в историю России как ее спасители в качестве процветающей и влиятельной страны.
На фоне необходимости решения этой грандиозной задачи заведомо обречены на имитационность всякого рода проекты типа «открытого правительства», создания всевозможных экспертных и общественных советов при государственных структурах.