Евгений Гонтмахер: Качество государства ниже плинтуса
Одна из граней российского кризиса – неэффективность государственного управления. Чтобы не быть голословным, приведу составляемый Всемирным банком индекс эффективности правительства (Governance Research Indicator Country Snapshot – GRICS) (см. таблицу 1).
Можно, конечно, оспаривать – в добрых российских традициях – объективность этого сопоставления, но качественное отставание России от развитых стран все-таки очевидно. В чем же причина?
Тут можно привести, например, такие параметры, которые также разрабатываются Всемирным банком, как Voice and Accountability, что можно перевести как «право голоса и подотчетность», а также «качество законодательства» (см. таблицу 2).
Вывод очевиден: государство в России формируется в очень слабой зависимости от воли и предпочтений граждан, а это, в свою очередь, предопределяет низкое качество (с точки зрения общественных интересов) принимаемых властью решений.
Современное самодержавие
А теперь посмотрим с этих позиций на перспективы повышения эффективности госуправления в новой конфигурации российской верховной власти, сложившейся в мае 2012 г.
У нас есть президент, который не умеет управлять иначе как в «ручном режиме» (современная разновидность самодержавия), что оставляет минимум самостоятельности правительству и сделало Государственную думу простой машиной для голосования. Если говорить о законодательстве, то подавляющее большинство наиболее значимых актов, подписываемых президентом, изготовлено в Кремле, хотя часть из них вносится через депутатов от «Единой России». Так, в частности, произошло с недавно принятым законом об ужесточении наказаний за нарушения при проведении публичных акций.
Если говорить о правительстве, то его технический характер в системе президентского «ручного управления» неизбежен (единственное исключение – недавнее премьерство Владимира Путина). Все важнейшие вопросы рассматриваются на еженедельных встречах президента с президиумом правительства, его премьером, а если нужно, то и с отдельными министрами. Силовые ведомства просто-напросто даже формально находятся в ведении президента. А в нынешней конфигурации и на ключевых финансово-экономических позициях находятся явно не «птенцы гнезда Медведева» – Антон Силуанов и Андрей Белоусов.
Тут, конечно, не грех вспомнить, что согласно Конституции (ст. 80, п. 3) президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Таким образом, фактически в Основном законе России заложена крайне высокая вероятность самодержавного «ручного режима», который начинает сводить к минимуму возможности как исполнительной, так и законодательной ветвей власти влиять на принятие государственных решений. А заодно появляются противоречащие Конституции широкие возможности фактически подчинить президенту и судебную систему. Отсюда и столь низкая оценка России Всемирным банком по показателю «верховенство закона» (см. таблицу 3). Какой следует сделать вывод?
Нужна конституционная реформа
Конечно, Россия не готова мгновенно превратиться в «демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления» (ст. 1 действующей Конституции), где полномочия президента, парламента и правительства находятся в состоянии динамического равновесия. Для этого у нас пока нет развитой системы общественного представительства в виде полноценных (а не только имитационных) партий; института выборов, признанного всеми в качестве честного; разумной (но значительной) децентрализации власти; независимой судебной системы; инфраструктуры для электронной демократии и многого другого. Но все эти позиции должны стать частью программы конституционной реформы, которую придется сформировать и проводить в максимально публичном режиме, если мы хотим получить шанс на действительно эффективное государственное управление. Те силы и персоны (внутри нынешней власти и вне ее), которые смогут инициировать этот процесс, например, в виде круглого стола наподобие испанского, закончившегося подписанием пакта Монклоа, войдут в историю России как ее спасители в качестве процветающей и влиятельной страны.
На фоне необходимости решения этой грандиозной задачи заведомо обречены на имитационность всякого рода проекты типа «открытого правительства», создания всевозможных экспертных и общественных советов при государственных структурах.