Оживленные дискуссии о приватизации энергетических компаний заслонили ключевой вопрос приватизационной повестки дня. Указ президента Владимира Путина о долгосрочной государственной экономической политике от 7 мая говорит о том, что правительство должно полностью приватизировать принадлежащие государству акции госбанков до 2016 г. Полная приватизация Сбербанка, банков группы ВТБ, Газпромбанка, Россельхозбанка, банков, принадлежащих ВЭБу, – это настоящая революция. Как изменится российская финансовая система, когда в ней не останется госбанков?
Частные банки эффективнее государственных. Даже самые ярые сторонники госсобственности не могут отрицать простой логики и результатов многочисленных количественных исследований. Пожалуй, наиболее известными являются работы Барта, Каприо, Левина и Ла Порты, Лопеса-де-Силанеса, Шлейфера начала и середины 2000-х. Эти исследования показывают, что госбанки хуже распределяют кредитные ресурсы, доминирование госбанков в экономике приводит к более высоким процентным спрэдам, более низкому уровню финансового развития и более низким темпам экономического роста. Это неудивительно. В работе 2005 г. Сердар Динк убедительно показывает, что кредитование госбанков в большей степени обусловлено политическими, а не рыночными мотивами.
Тем не менее после финансового кризиса 2007–2009 гг. возникает вопрос не только об эффективности, но и об устойчивости банковской системы. Разве государственные банки не более устойчивы, чем частные? Разве события последних лет не показали, что даже в развитых странах государство вынуждено национализировать банки во время кризиса? На самом деле все не так просто. Частичная или даже полная национализация банков во время кризиса не означает необходимости госсобственности после кризиса. Очевидно, что государство не может позволить рухнуть системообразующим банкам вне зависимости от того, частные они или государственные. Часто говорят, что спасение частных банков за государственный счет несправедливо, так как государство помогает акционерам или менеджменту. Но и это не обязательно так. В развитых странах национализация банков как раз и устроена таким образом, чтобы не допустить несправедливости. При национализации акционеры всегда несут потери (при полной национализации теряют все), а менеджмент, как правило, увольняют.
Поэтому и в Америке, и в Европе из недавнего финансового кризиса, конечно, не сделали вывода, что банки должны быть государственными, – а лишь поняли, что нужно изменить регулирование (например, сделав требования к капиталу более высокими во время кризиса).
Есть еще один аргумент в пользу государственной собственности – возможность использовать во время кризиса методы ручного управления. Например, в 2009 г. российские власти напрямую потребовали от госбанков не сокращать, а наращивать кредитование (на 2% в месяц в рублях). Tакие же требования можно выдвигать и к частным банкам в обмен на предоставление ликвидности. Как раз так и происходит в еврозоне сегодня. Но, может быть, прямой контроль все же надежнее? Именно на этот вопрос отвечает исследование Аты Бертая, Асли Демиргуч-Кунта и Гарри Хайзинги «Собственность в банковской системе и кредит в течение цикла деловой активности: является ли кредитование госбанками менее процикличным». Они рассматривают 1633 банка из 111 стран в течение 12 лет (1999–2010 гг.). Средняя доля государства в собственности банков в их выборке за этот период снизилась с 19 до 13%. Интересно, что этот тренд состоит из двух разнонаправленных движений – в развивающихся странах доля государства в собственности банков была гораздо выше, но снизилась с 35 до 19% (при этом, как ни странно, основное сокращение произошло в последние три года). А в развитых странах, напротив, выросла с 8 до 10% (причем основной рост пришелся как раз на национализации 2007–2009 гг.). Бертай и соавторы рассматривают зависимость кредитования экономики частными и государственными банками во время подъемов и рецессий и обнаруживают, что госбанки действительно меньше сокращают кредитование во время рецессии, чем частные банки. Правда, оказывается, что качество этого кредитования (измеряемое в терминах возникновения плохих кредитов и просрочек) у госбанков гораздо хуже. Вот почему авторы говорят о том, что их исследование не означает, что госбанки лучше. Национализация банков обходится экономике слишком дорого – снижение качества кредитования приводит к снижению темпов экономического роста. Поощрять кредитование во время рецессии за счет госсобственности можно другими способами – средствами денежной политики и внедрением новых методов регулирования (например, при помощи выпуска облигаций, которые автоматически превращаются в капитал во время кризиса).
Если все экономисты единодушны в отрицательной оценке госсобственности в банковской системе, почему же фондовые рынки ценят госбанки так высоко? Сегодня самыми дорогими в мире являются как раз китайские госбанки. Казалось бы, только ленивый не критикует китайские банки за то самое низкое качество кредитов и политические, а не рыночные критерии принятия решений. Ответ очень прост: не все то, что хорошо для акционеров госбанков, хорошо для экономики в целом. Последние исследования показывают, что именно неэффективное распределение финансовых ресурсов – один из важнейших факторов, замедляющих экономический рост Китая. Но акционеры госбанков уверены, что государство, которое является и регулятором, и собственником банков, не будет регулировать банки в ущерб себе. Это огромное отличие от США и Западной Европы, где регуляторы, как правило, наказывают акционеров банков во время кризиса (и требованиями рекапитализации, и при проведении полных и частичных национализаций). В этом смысле более низкое качество работы госбанков и более высокая их оценка фондовым рынком в развивающихся странах не противоречат друг другу. Поэтому и идея приватизации госбанков в России, закрепленная в указе Путина, действительно соответствует интересам российского общества. Как и политические меры, описанные в наших недавних статьях «Жизнь и смерть на дорогах» (о борьбе с пьяными водителями и коррупцией в полиции, номер от 5.06.2012) и «Уровень холестерина в стране» (о повышении места России в рэнкинге легкости ведения бизнеса, 3.07.2012), приватизация банков – это еще одна задача для нового правительства и президента. Причем задача решаемая и со вполне ощутимым и измеримым результатом.