Алексей Захаров: Коррупция – причина, а не следствие
Журналист и политический комментатор Леонид Бершидский в своей недавней статье на snob.ru попытался доказать, что основная проблема России не коррупция, а перекосы с расходами. «Деньги есть, и даже на воров хватает, но как их тратить, решают люди с оборонным, полицейским, мракобесным мышлением», – пишет Бершидский. Поэтому основным вопросом политической повестки дня должна стать не борьба с коррупцией (которую, по мнению автора, победить в принципе невозможно), а приоритеты государственной политики – то, на что тратить оставшиеся после воровства деньги.
По ряду причин с таким видением вопроса не хочется соглашаться. Именно высокий уровень коррупции в нашей стране и является причиной того, что львиная доля роста государственных расходов приходится на силовые ведомства и имиджевые проекты, а не на обеспечение высокого качества жизни и будущей конкурентоспособности российского человеческого капитала. Сама же коррупция (и в целом низкий уровень государственного управления) является следствием отсутствия политической воли у руководства страны и неподотчетности исполнительной власти, что не позволяет создать для чиновников всех уровней правильную систему стимулов, ограничивающую их аппетиты.
Расходы на образование и здравоохранение в России действительно малы, а расходы на оборону велики. Согласно данным Минфина, в 2011 г. государственные расходы на образование и здравоохранение составили соответственно 4,1 и 3,5% от ВВП. Получить оценку расходов на оборону, пригодную для межстранового сравнения, несколько сложнее. Однако согласно Стокгольмскому институту мира в 2011 г. мы потратили на национальную оборону около 4% ВВП – примерно столько же, сколько на образование. Согласно планам к 2013 г. расходы на оборону должны вырасти до 4,3–4,4% ВВП, а федеральные расходы на образование сократятся (что, правда, будет компенсировано ростом региональных расходов).
Как эти цифры соотносятся с аналогичными показателями других стран? С одной стороны, планируемые на 2013 г. оборонные расходы очень велики. Из развитых стран только США и Израиль тратят больше (4,8 и 6,5% ВВП соответственно). Но Израиль фактически находится в состоянии войны, а на США помимо груза геополитических амбиций лежат обязательства по предоставлению услуг безопасности своим партнерам по НАТО. Для большинства стран НАТО эти показатели колеблются в пределах 1,5–2%; в целом по НАТО (включая США) консолидированные военные расходы составляют 3% от суммарного ВВП.
С другой стороны, расходы на образование в нашей стране очень низки по сравнению как с развитыми, так и с развивающимися странами. В 2009 г. расходы на образование в Ботсване составили 8,9% ВВП, в Дании – 7,8%, в США – 5,5%. Воинственный Израиль потратил на образование 5,9% валового внутреннего продукта. Из развитых стран ниже России в этом рейтинге находятся только небольшие, но очень богатые Андорра и Сингапур.
То же самое можно сказать и о расходах на здравоохранение. Средние расходы на здравоохранение в 46 странах, которые (по методике ООН) обладают самым высоким уровнем развития человеческого капитала, в 2009 г. составили 6,6% (по сравнению с нашими 3.5%). Много тратят и некоторые развивающиеся страны (Куба, Коста-Рика, Уругвай).
Причина и следствия
Почему же коррупция может быть причиной того, что Россия слишком мало тратит на человеческий капитал? Первая причина состоит в том, что в отраслях экономики, занятых воспроизводством человеческого капитала (к которым в первую очередь и относятся образование и здравоохранение), в структуре затрат преобладает зарплата. Такие издержки более прозрачны и легче поддаются аудиту, чем капитальные затраты: из бюджета высшего учебного заведения труднее украсть определенную сумму денег, чем из сравнимого по размеру бюджета строящегося капитального объекта, дорожного фонда или тем более закрытого военного предприятия.
Возможность украсть приводит к лоббированию. В стране с высокой коррупцией мы должны наблюдать относительно более интенсивное лоббирование в отношении коррупционноемких статей бюджета, и поэтому мы должны ожидать меньших при прочих равных затрат на образование и здравоохранение (которые являются наименее коррупционноемкими статьями).
Межстрановые исследования подтверждают эту гипотезу. Поль Мауро, экономист Международного валютного фонда, в своей работе (опубликована в 1998 г. в Journal of Public Economics) исследовал бюджеты более чем 100 стран в 1980 г. Он показал, что при равном уровне экономического развития государственные затраты на образование (в процентах от ВВП) ниже в той стране, где более высока коррупция и ниже качество государственных институтов. Эта разница существенна: продвижение страны из конца в первую половину коррупционного рейтинга может увеличить расходы на образование на 1–1,5% от ВВП (напомним, что сейчас в России расходы на образование составляют порядка 4,1% от ВВП). Аналогичный результат был получен в отношении затрат на здравоохранение.
Вторая причина – то, что высокие военные расходы могут являться своего рода компенсацией военным за то, что армия (в отличие от других силовых ведомств) неспособна извлекать ренту из небюджетных секторов экономики. Большинство офицеров ФСБ и МВД хорошо обеспечены материально – либо напрямую, за счет использования служебного положения, либо косвенно – за счет того, что их служебное положение позволяет развиваться бизнесу их родственников, защищая этот бизнес от претензий других силовиков и давая ему конкурентное преимущество.
Военные офицеры в силу специфики своей службы лишены такой возможности; государство обязано удовлетворять их претензии напрямую – более высокими зарплатами, поставкой новых вооружений и возможностью воровать напрямую из бюджета. Боеспособная армия является одним из факторов риска для любого невоенного авторитарного режима, так как нелегитимный режим может быть свергнут в результате военного переворота. Поэтому авторитарным режимам выгодно ослаблять армию и держать ее под строгим контролем. Однако руководство нашей страны, видимо, воспринимает армию как необходимое зло как в силу объективных внешних угроз (в первую очередь Китая и нестабильности в Средней Азии), так и в силу собственных геополитических амбиций.
Статус-кво любой ценой
Есть и третья причина. В нашей стране коррупция является механизмом, позволяющим режиму обогащаться. История знает множество примеров, когда авторитарные режимы сознательно ограничивали рост человеческого капитала для того, чтобы предотвратить возникновение запроса на институциональные преобразования ради сохранения статус-кво. Один из примеров – Османская империя, в которой книгопечатание распространилось только в XIX в. Другой пример – разгром советской науки (генетика и общественные науки) при Сталине; физика и математика не были тронуты только в силу поставленной Сталиным задачи получить атомное оружие. Известные американские экономисты Дарон Асемоглу и Джеймс Робинсон приводят множество таких примеров в своей вышедшей в этом году книге (Why Nations Fail, by Daron Acemoglu and James A. Robinson, Crown, 2012).
Вряд ли политическое руководство нашей страны сознательно взяло курс на уничтожение человеческого капитала и снижение числа образованных людей, однако становится очевидным, что развитие образования и здравоохранения, а также обеспечение комфортных условий для реализации человеческого потенциала не являются для него приоритетными. И если руководящая нами элита действительно представляет интересы коррупционеров, то невозможно согласиться с Бершидским: дисбаланс в государственных расходах действительно вызван коррупцией и низким качеством политических институтов.