Игорь Честин: Вернуться в лес
Регионы фактически не несут ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных им полномочий. Так, даже в районе подготовки к Олимпийским играм 2014 г. в 2009 г. потребовалось три месяца и личное вмешательство министра природных ресурсов и экологии для прекращения незаконного забора грунта в промышленных масштабах из русла реки Мзымта, открыто осуществлявшегося средь бела дня. Несмотря на явный провал в исполнении переданных полномочий по управлению водными объектами со стороны администрации Краснодарского края, никаких организационных или кадровых последствий это не имело. Другим примером является решение администрации Красноярского края об освобождении ГМК «Норильский никель» от платы за загрязнение атмосферного воздуха, при том что вклад комбината в его загрязнение в стране составляет 10% и он является одним из самых грязных производств в мире по объему выбросов.
В июле 2012 г. состоялось заседание президиума Государственного совета, где обсуждалась дальнейшая передача полномочий с федерального уровня в регионы. В сентябре правительство подготовило соответствующие проекты законов. Регионам, в частности, предполагается полностью передать экологический контроль.
Еще в 2002–2006 гг. число предприятий, загрязнение которых контролировалось федеральными органами исполнительной власти через их территориальные органы, сократилось с 330 000 до 80 000. После принятия Лесного кодекса в 2007 г. субъектам Федерации был передан контроль за лесным фондом. В 2008 г. на региональный уровень был передан контроль за животным миром кроме водных биологических ресурсов. Соответственно, постепенно ликвидировались территориальные органы федеральных ведомств либо значительно сокращалась их численность.
При передаче полномочий субъектам Федерации была разрушена сквозная система контроля: в регионах существуют две параллельные структуры – одна региональная, другая федеральная – со своими непересекающимися списками контролируемых предприятий. Фактически можно говорить о состоявшемся разрушении системы управления охраной окружающей среды.
Главными факторами стали кратное сокращение численности инспекторского состава, кратное сокращение финансирования, заведомо большая зависимость инспекторов от региональных элит (как в случаях браконьерских охот чиновников, так и в случаях загрязнения, если предприятие является бюджетообразующим для региона).
Например, на охрану редких видов животных и растений Приморский край получил в 2012 г. 230 000 руб. – и это при наличии тигра, леопарда и еще нескольких десятков видов животных и растений, занесенных в Красную книгу РФ.
В Корякии (Камчатский край) охраной животного мира и лесного фонда занимаются четыре человека. В Красноярском крае численность органов охотничьего надзора в 2004–2005 гг. составляла 240 человек, а в 2011-м – 39, в том числе в Эвенкийском округе – три человека (т. е. 256 000 кв. км на инспектора). В Республике Алтай из 750 инспекторов лесной охраны осталось 250. В Чукотском автономном округе в штате числится 14 охотинспекторов, но с учетом прикомандирования в другие отделы на территории работают три человека.
Типичным примером явилась неготовность регионов к предотвращению лесных пожаров и борьбе с ними в Европейской части России летом 2010 г. В 2011–2012 гг. значительно увеличились суммы средств федерального бюджета, выделяемые на предотвращение пожаров и борьбу с ними, однако это практически не привело к увеличению численности инспекторов. Так, в Московской области в 2011 г. было 10 лесников, в 2012-м – 12 (из них трое на территории, остальные – в аппарате управления), в Пермском крае – 24 лесника (из них 10 на территории), в Самарской области, пострадавшей от пожаров 2010 г., остается 31 лесник, включая аппарат управления (для сравнения: в 2006 г. – 619 человек). В Хабаровском крае численность инспекторов, проводящих проверки, снизилась с 1710 в 2003 г. до 23 в 2010-м.
Надежды, что арендаторы леса сами обеспечат его охрану от браконьеров и пожаров, не оправдались – в аренде находится около 20% лесного фонда. Ожидать существенного увеличения этого показателя не приходится, так как он примерно совпадает с долей коммерчески привлекательных лесов.
Официальные данные по площадям пожаров являются совершенно недостоверными и не позволяют принимать управленческие решения. Например, по официальным данным, площадь пожаров в Амурской области весной 2012 г. составила 29 000 га, а по данным Института космических исследований РАН – 840 000 га, т. е. почти в 30 раз больше.
При этом, по мнению сотрудников наших региональных отделений, качество контроля за рыболовством во внутренних водоемах, оставшегося полностью в ведении Росрыболовства, пострадало намного меньше, несмотря на сокращение (хотя и не кратное) численности инспекторского состава в этом ведомстве.
Таким образом, можно констатировать, что в 2006–2012 гг. система контроля за браконьерством в отношении лесных и охотничьих ресурсов, редких видов животных и растений, лесными пожарами была фактически разрушена, а в системе контроля за загрязнением появилось дублирование, при том что сама она стала значительно более уязвимой и коррупционноемкой.
Пришло время признать, что административная реформа в области охраны окружающей среды провалилась как на федеральном уровне, так и с передачей полномочий в регионы, и вернуться к предложению о создании единого природоохранного органа в ведении правительства на базе Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, которая сейчас подчиняется Минприроды. При этом необходимо вернуть все контрольные и надзорные функции на уровень Федерации, сохранив управление хозяйственным использованием возобновляемых ресурсов за субъектами Федерации. Это позволит исключить дублирование, отказаться от администрирования разных субвенций и обеспечить понятную, прозрачную систему контроля по принципу «одного окна».
Для того чтобы новая структура эффективно работала, необходимо кратное увеличение численности инспекторского состава. В 2012 г. в Росприроднадзоре работало около 5500 инспекторов, эту численность необходимо увеличить минимум до 50 000 человек. Это может показаться чрезмерным, но если сравнить предлагаемую численность инспекторов, которые должны контролировать более 90% территории страны вне населенных пунктов, с 1,1 млн полицейских (1-е место в мире на душу населения) или более 1 млн военнослужащих (5-е место в мире), то 50 000 выглядят весьма и весьма скромно. Кроме того, в отличие от полиции и армии увеличение численности инспекторского состава приведет не только к росту расходов, но и к росту доходов. Так, в 2011 г. 1 руб. затрат на содержание центрального аппарата и территориальных органов Росприроднадзора приносил в федеральный бюджет 22,5 руб. в виде платежей, штрафов и исков.