Статья опубликована в № 3314 от 27.03.2013 под заголовком: Институты развития: Как включить ГЧП

Александр Ерофеев: Государственно-частное партнерство в российских условиях

Самый крупный проект ГЧП в мире – гигантская опреснительная установка в австралийском штате Виктория, стоившая более $3,5 млрд
State of Victoria

В конце января на саммите G20/B20 (где Россия в этом году председательствует) в Давосе много говорилось о важности развития инфраструктуры, в том числе через механизмы государственно-частного партнерства (ГЧП), для выхода глобальной экономики из стагнации. Отмечалось, что это одна из тем, где правительствам и международным институтам следует больше прислушиваться к рекомендациям бизнес-сообщества.

У нас в России об инфраструктуре вообще и о ГЧП в частности также не говорит только ленивый. И, кстати, даже термин ГЧП стал употребляться по большей части правильно: ГЧП – не любое софинансирование или совместное участие государства и бизнеса в проектах, а специфический механизм проектного финансирования инфраструктуры. Но практически все препятствия развитию государственно-частного партнерства в emerging markets, обсуждавшиеся в Давосе, в полной мере характерны и для России: низкое качество отбора и подготовки проектов, слабость институтов, недостаточная квалификация госслужащих, коррупция, проблемы с нормативной базой и источниками финансирования...

Интересно, что практически о тех же проблемах говорили респонденты нашего недавнего опроса участников рынка ГЧП (о котором писали «Ведомости» в статье «Государство плохо готово», 19.06.2012, стр. 01). Они отмечали все указанные выше препятствия, а пуще всего – отсутствие единой государственной политики и четких правил игры для ведомств и регионов. Именно поэтому, пытаясь выразить ключевые выводы исследования, в английской версии отчета мы обыграли аббревиатуру PPP как Proven Practical Path. Public Policy, Please!, а в русской – ГЧП как Гарантировано, Что Полезно. Главное, Чтобы По-честному.

Это, как мне кажется, неплохо отражает суть проблемы с ГЧП у нас в стране. Разговоров о нем много, проектов для наших масштабов крайне мало, а проектов, где инвестор отобран в серьезной конкурентной борьбе, а не в результате междусобойчика с заранее определенным победителем, – еще меньше. Если ничего не менять, варианты развития этой ситуации спрогнозировать несложно (по нарастанию тяжести последствий):

Вариант 1. Разговоры о ГЧП так большей частью и остаются разговорами, а все крупные инфраструктурные стройки заливаются госденьгами по известным технологиям.

Вариант 2. Очень скоро кто-то (оппозиция, пытливые журналисты, борцы с оборотнями в пиджаках) устанавливает простой факт, что общество платит инвесторам по заключенным сделкам ГЧП несоизмеримо много по сравнению со взятыми ими на себя проектными рисками (а как может быть иначе при отсутствии конкуренции?). В результате ГЧП на долгие годы становится ругательным словом. Зарубежных примеров тому не счесть. Да и отношение к некоторым московским проектам, реализованным при прежнем руководстве, сейчас примерно такое же.

Вариант 3. Наконец, худшее, что может случиться – это передача функций жизнеобеспечения общества, которые собственно и выполняет инфраструктура, в руки людей, не имеющих соответствующих опыта, квалификации и ресурсов. Последствия могут быть гораздо более серьезными, чем просто недостаточная финансовая эффективность проектов.

Чтобы совсем уж не сгущать краски, отмечу, что обратные (т. е. положительные) примеры также уже есть. Те, кто летает в Питер, видят, как отстраивается по схеме ГЧП новый терминал «Пулково».

Oставив теоретические споры о плюсах и минусах ГЧП, нельзя не отметить, что в наших условиях хорошо структурированный ГЧП-проект – это прежде всего способ повышения эффективности госрасходов в сфере инфраструктуры. И дело не только в снижении возможностей для откатов и коррупции. В любом бизнесе (а инфраструктура в данном случае тот же бизнес) корпорации решают задачи повышения эффективности лучше, чем госслужащие (везде – не только в России). Оговорюсь – при условии, если они поставлены в рамки, в которых их доходы зависят от этого самого повышения эффективности.

Дело, однако, в том, что ГЧП – сложный механизм и, чтобы поставить частный сектор в такие рамки и при этом сохранить его интерес к предлагаемым государством инфраструктурным проектам, требуются высокая компетентность, честность и правильная мотивация инициирующих их чиновников. Поэтому проще всего было бы предложить подождать до решения проблем коррупции и качества госуправления в России в целом – но, наверно, такая рекомендация не будет особенно полезной. Я все же полагаю, что при наличии политической воли можно достичь прорыва на этом локальном, но очень важном направлении экономической политики государства – привлечении частных инвестиций (а с ними – опыта, дисциплины, технологий, ноу-хау частного сектора) в инфраструктуру.

Часть вторая, насчет «что делать», отечественным авторам, как правило, удается хуже, чем «кто виноват»; тем не менее рискну очень кратко высказать несколько соображений.

Во-первых, регионы и ведомства должны получить ясные сигналы от государства в отношении продвижения проектов ГЧП. Какие проекты следует осуществлять посредством ГЧП? Зачем? Как должен быть устроен процесс принятия решений и проработки проекта? На какие стандартные схемы и проекты договоров можно опереться? Наконец, каковы критерии успеха на каждом этапе? А то ведь на каждом проекте приходится изобретать велосипед...

Распространенный в мировой практике способ осуществления такого стратегического руководства развитием ГЧП – создание специальных органов (государственных или государственно-частных) с широкими полномочиями в разработке политики и стандартов. Широко известен опыт организации Partnerships UK в Великобритании. Но коли у нас сейчас модно сравнивать себя с другими странами BRICS, то в Индии, к примеру, такие центры существуют и на федеральном уровне, и в каждом штате. И проектов ГЧП там сотни – самого разного размера (не только гигантского) и в самых разных секторах.

Кстати, насчет критериев успеха: один из самых важных – это уровень конкуренции за проекты. Когда слышишь (сплошь и рядом), что «к проекту проявил интерес только один инвестор», по всей видимости, что-то с этим проектом не то.

Во-вторых, государство должно помочь c финансируемостью проектов, пресловутым bankability – и здесь нужен комплексный подход. Препятствиями реализации проектов становятся низкая кредитоспособность регионов, отсутствие длинных и дешевых кредитов, механизмов хеджирования валютных рисков, нехватка акционерного капитала, не говоря уже об отсутствии понятных источников государственного софинансирования (после фактического закрытия Инвестфонда). Функции институтов развития нуждаются в переосмыслении – и речь идет не только о кредитовании, но и о кредитном усилении путем принятия на себя ряда проектных рисков. К примеру, кредитное качество пресловутых инфраструктурных проектных облигаций могло бы доводиться до уровня, достаточного для институциональных инвесторов, путем выкупа одним из институтов развития «младшего транша». Опять же международных примеров учреждения таких институтов или государственных фондов довольно много.

В-третьих, государственные компании и банки, занимая позицию равноудаленности от потенциальных инвесторов, могли бы участвовать в разработке проектов ГЧП, которые они впоследствии намереваются софинансировать, и проведении конкурсных процедур по отбору инвестора. Это могло бы помочь сдвинуть дело с мертвой точки в появлении реалистичных, нормально проработанных и структурированных проектов.

Я намеренно не коснулся здесь вопросов законодательства. Оно важно, но все же вторично по отношению к наличию политической воли к развитию ГЧП. Без такой воли и понятной государственной политики прогресса не будет, и никакие законы не помогут.

К нам довольно часто приходят представители компаний (как российских, так и иностранных), раздумывающих над инвестированием в российские инфраструктурные проекты. Их первые вопросы – сколько конкурсов на проекты ГЧП ожидается в предстоящие годы в каждой из отраслей инфраструктуры и в скольких из них есть шансы победить. Хотелось бы, чтобы ответы на эти вопросы наконец появились.

Пока никто не прокомментировал этот материал. Вы можете стать первым и начать дискуссию.
Комментировать