Мнения
Бесплатный
Андрей Яковлев
Статья опубликована в № 3320 от 04.04.2013 под заголовком: Рост и развитие: Новая бюрократия

Андрей Яковлев: Как создать правильные стимулы в госаппарате

Изменение системы – не вопрос узкой группы в лице «политбюро № 2», это вопрос готовности нынешней элиты договориться о новых правилах игры, которые они сами будут соблюдать
Д. Гришкин / Ведомости

В развитых демократиях «правильные стимулы» для госаппарата создаются политической конкуренцией и давлением со стороны сильного гражданского общества. В России оба этих фактора слабы. В этих условиях необходимое давление внутри госаппарата и стимулы к изменениям могут возникать благодаря конкуренции между регионами. Об этом говорит опыт КНР, где, несмотря на несовершенные рыночные институты и высокую коррупцию, уже 30 лет поддерживаются высокие темпы экономического роста.

Вектор изменений, способных создать «правильные стимулы» в российской системе госуправления, – это децентрализация. Но не в формате механической передачи на региональный и муниципальный уровень недостающих доходов, а посредством реального расширения автономии региональных и местных властей, что предполагает возвращение к федерализму. Без этих шагов восстановление выборов губернаторов будет вести лишь к усилению напряжения и новым претензиям в адрес президента и правительства. Помимо освобождения федерального центра от не свойственных ему функций возврат к федеральным принципам государственного устройства также облегчит поиск адекватных решений для проблем социально-экономического развития через реализацию региональных экспериментов и пилотных проектов.

Новая бюрократия

Политике «возврата к федерализму» могут способствовать сдвиги в составе региональных элит. В частности, по данным МЦИИР ВШЭ, среди губернаторов, которые в 2000 г. руководили российскими регионами, к 2011 г. свои посты сохранили лишь 16%. Среди вице-губернаторов и ключевых региональных министров обновление было еще более радикальным: к 2011 г. свои должности сохранили лишь 8% тех, кто занимал их в 2001 г. Типичному губернатору в 2011 г. было 54 года (против 64 лет в 2000-м). Вице-губернаторы в среднем помолодели на два года – до 46 лет. При этом в новом поколении региональной административной элиты стало существенно больше выходцев из частного бизнеса (каждый пятый губернатор и каждый третий вице-губернатор), а также профессиональных чиновников (почти 40% среди губернаторов и около 35% среди вице-губернаторов).

В целом мы можем говорить о появлении слоя «новой бюрократии», представленного достаточно квалифицированными и хорошо оплачиваемыми специалистами, которые знают реальности рыночной экономики, во многих случаях владеют современными технологиями госуправления и имеют карьерные амбиции. Такие чиновники сегодня есть как в регионах, так и в федеральных ведомствах, но именно на уровне регионов лучше может быть виден конечный результат их усилий и у них больше потенциальных возможностей выстроить собственную «историю успеха», как это, например, происходило с привлечением инвесторов в Калуге или Ульяновске.

Вместе с тем до прошлого года подобные позитивные сдвиги на региональном уровне в России носили скорее случайный характер, поскольку они не опирались на сознательную политику выявления и поощрения лучшей практики со стороны федерального центра. Отсутствовала система карьерного продвижения более эффективных чиновников, основанная на понятных и измеримых «меритократических» критериях оценки их деятельности.

Правила для элиты

Стабильность 2000-х привела к формированию двух новых достаточно широких социальных групп – «нового бизнеса» и «новой бюрократии», обладающих профессиональными компетенциями и уровнем доходов, который позволяет им думать о будущем и выстраивать долгосрочные стратегии. Однако структура управления экономикой и обществом, сложившая в ходе построения вертикали власти, генерирует стимулы к оппортунистическому поведению среди представителей этих групп, ориентируя их на стратегии перераспределения вместо производительной деятельности. Кто и как может изменить эту систему?

Это не вопрос политической воли одного человека или узкой группы в лице «политбюро № 2». Это вопрос готовности (и способности) представителей нынешней элиты договориться о формировании системы правил, которые будут соблюдаться ими самими и не будут мешать долгосрочным целям развития экономики и общества.

Своеобразие ситуации заключается в том, что при наличии определенной системы правил для обычных граждан, предпринимателей и чиновников представители высшей элиты чувствуют себя свободными от соблюдения этих правил. В известном смысле построение системы «верховенства права» в России сегодня должно идти не сверху вниз (как это исторически происходило в современных либеральных демократиях), а снизу вверх – с распространением на элиту тех правил, норм и обязательств, которые публично декларированы для всех граждан.

Этой логике движения снизу вверх соответствует возросшее давление на власть со стороны различных социальных групп. Фактором внешнего давления на элиту, безусловно, выступают ужесточившиеся бюджетные ограничения, которые уже не позволяют, как раньше, откупиться от недовольных социальных групп.

Диалог и коллективные действия vs. «силовые решения»

Однако давление на власть само по себе не приводит к появлению адекватных решений для назревших проблем. Работающие договоренности о новых правилах игры могут возникать только из диалога с участием организованных групп, представляющих интересы ключевых «стейкхолдеров». Сегодняшние правила формировались федеральной бюрократической элитой, «силовиками» и крупным, приближенным к власти бизнесом как реакция на последствия кризиса 1998 г. и в целом на вызовы 1990-х. На нынешней стадии необходимо включение в процесс переговоров о выработке правил игры новых участников – в лице «нового бизнеса» и региональных элит. Как мы пытались показать выше, именно эти две группы могут быть движущими силами новой модели экономического роста. Кроме этого участником переговорного процесса должны стать элиты профессиональных сообществ (учителей, врачей, ученых, преподавателей вузов), представляющие бюджетный сектор экономики, от которого существенно зависят перспективы устойчивого экономического роста.

Острые проблемы социального и экономического развития, с которыми сегодня сталкивается Россия, часто требуют нестандартных решений. Идеи таких решений скорее должны исходить от «стейкхолдеров», которые сами будут участвовать в их реализации. В этом контексте запуск диалога о новых правилах игры в значительной степени предопределяется наличием организаций, которые, представляя коллективные интересы «своих» социальных групп, были бы способны предлагать конструктивные решения и нести ответственность за эти решения.

Исследования ВШЭ показывают, что процессы самоорганизации наиболее активно идут в бизнес-сообществе. Так, уже перед кризисом 2008–2009 гг. в России наряду с «большой четверкой» (РСПП, ТПП, «Деловая Россия» и «Опора России») было свыше 300 реально действующих отраслевых объединений предпринимателей. При этом уже до кризиса ассоциации включали в себя предприятия, активно осуществлявшие инвестиции.

Тем не менее даже продвинутые организации, представляющие коллективные интересы предпринимательского сообщества, пока продолжают ориентироваться на решение своих проблем через вертикальные связи. Такой подход может давать краткосрочную отдачу, но с точки зрения долгосрочных интересов он представляет собой иллюзию – поскольку в условиях ужесточения бюджетных ограничений и усиления неопределенности власть не сможет гарантировать исполнение своих обязательств перед отдельными социальными группами. В реальности работать будут только те решения, которые согласуются с интересами основных групп, затронутых этими решениями. Поэтому необходимо развитие горизонтальных взаимодействий между ключевыми «стейкхолдерами», которые сами по себе будут способствовать снижению неопределенности, формированию доверия и удлинению горизонта интересов. В данном случае конечный результат (новые адекватные решения) оказывается не менее значим, чем процесс, сам по себе способствующий изменению среды.

Стоит подчеркнуть, что это будет долгий путь с поиском новых решений методом проб и ошибок – с неизбежными компромиссами и издержками. Однако традиционная для России альтернатива в виде очередных попыток «силовых решений» сегодня означает не только растрату ограниченных ресурсов, но и чревата запуском процесса «взаимного уничтожения» для нынешней элиты.

Пока никто не прокомментировал этот материал. Вы можете стать первым и начать дискуссию.
Комментировать