Кристофер Грэнвилл: Повестка переговоров о мире
На первый взгляд конфликт в Донецкой и Луганской областях зашел так далеко, что дипломатия вынуждена признать свое бессилие. Если мирные инициативы не способны остановить кровопролитие и спасти человеческие жизни, наивно полагать, что может быть найдено политическое решение. Конфронтация между Россией и Западом обострилась настолько, что поиски компромисса кажутся пустой тратой времени. Это противостояние самого опасного типа, при котором взаимное недоверие главенствует над здравым смыслом, а в каждом шаге оппонента видится проявление неуважения и агрессии.
Тем не менее всем военным конфликтам свойственно заканчиваться переговорами о мире. О повестке таких переговоров в отношении Украины стоит задуматься уже сейчас. Одна лишь попытка предложить версию потенциальной формулы компромисса способна придать импульс поискам реального и долгосрочного решения украинской проблемы.
Огонь без прекращения
Почти в каждом официальном сообщении о переговорах Владимира Путина с западными лидерами о ситуации на юго-востоке Украины встречается тезис: «необходимо незамедлительное прекращение огня и начало политических переговоров». Но на практике шансы на «прекращение огня» или «перемирие» будут, только когда силы сторон станут примерно равны.
В ситуации отсутствия иного выбора, кроме как сдаться или продолжать сопротивление любой ценой, как минимум часть «ополченцев» предпочтет сражаться до конца. В глазах Запада это будет выглядеть выражением воли Москвы, что вызовет новую волну санкций против России. А Кремль это в краткосрочной перспективе лишь спровоцирует на дальнейшее ужесточение позиции. Чтобы вызванные санкциями политические и экономические потери заставили российское руководство изменить курс, может потребоваться долгое время.
Формула нейтрализации
Но если представить, что вопреки кажущейся обреченности некое счастливое стечение обстоятельств сделает прекращение огня возможным, это открыло бы путь для мирных переговоров. Какова будет их повестка? Разумеется, речь пойдет не только о рисках и проблемах для населения Восточной Украины. Необходимо попытаться устранить глубинные причины конфликта, одновременно обеспечив уважение суверенитета Украины и гарантии решения проблем стратегической уязвимости России вследствие европейского выбора Киева.
Для этого необходим один простой шаг: изменение конституции Украины, чтобы обеспечить невозможность вступления этой страны ни в НАТО ни - теоретически - в любой другой военный альянс, например ОДКБ. Такой запрет может быть создан в форме обязательного законодательного оформления решения Украины об участии в любом военном альянсе и о размещении на своей территории любых военных баз и иностранных воинских соединений. Например, через необходимость квалифицированного большинства - двух третей голосов на специальном референдуме. А еще лучше (дабы избежать возможности манипуляций или двусмысленной интерпретации результатов из-за возможных вопросов с явкой) - через аналогичный российскому механизм обязательного одобрения решения депутатами не менее чем двух третей региональных органов представительной власти.
Подобный шаг будет равнозначен федерализации Украины, но не путем асимметричного делегирования власти восточным регионам, а при помощи наделения полномочиями всего регионального уровня власти страны. И восточная, и западная части страны получат право вето, и Украина будет оставаться военно-политически нейтральной страной, свободной от союзов, навязываемых ей извне. Это будет отражать суверенную волю страны, обеспечив ее нейтралитет, обусловленный разновекторными интересами западных и восточных регионов.
Механика мира
Достижению прорыва в урегулировании конфликта помогло бы участие посредника, пользующегося доверием заинтересованных сторон. Поначалу он мог бы провести с ними конфиденциальные частные консультации. Искусство дипломатии в таких ситуациях заключается в правильном выборе времени для последующего обнародования плана, когда ни одна из сторон уже не решилась бы его отвергнуть.
У Киева не было бы уважительных причин для отказа от выполнения подобного плана. Требование квалифицированного большинства для одобрения участия в военных альянсах - естественный механизм обеспечения условий полноценного сосуществования в рамках одной страны сообществ с принципиально противоположными взглядами на пути исторического развития. Принятие подобных решений в расколотой пополам стране простым большинством - прямой путь к гражданскому противостоянию. Именно поэтому принципиально важно закрепить норму квалифицированного большинства именно на конституционном уровне, а не на уровне запросто отменяемой парламентской резолюции о невхождении в военные блоки, которую Верховная рада приняла в 2010 г.
Такое решение уважает принцип суверенитета Украины и оставляет возможность для политической эволюции страны в будущем: культурные, демографические и экономические процессы могут привести к тому, что когда-то квалифицированное большинство украинцев захочет отказаться от нейтралитета.
Русский ответ
Реакция России на такой план урегулирования украинского кризиса может быть неоднозначной. С началом экспансии НАТО в страны бывшего Варшавского договора в 1990-х она неоднократно заявляла, что суверенное право отдельных стран на повышение собственной безопасности посредством вступления в НАТО не может быть безусловным. Если реализация этого права приводит к стратегической уязвимости и проблемам для безопасности России, страдает и общая архитектура безопасности в Европе. Так Россия рассуждала о Польше, что уж говорить об Украине.
Но однозначный отказ России от предложенного мирного плана будет равноценен унизительному признанию: ее авторитет и влияние на Украине настолько слабы, что она всерьез допускает возможность сценария, при котором две трети братского народа могут проголосовать за антироссийский альянс. Такого единодушия общественное мнение Украины в вопросе членства в военном блоке ранее не достигало, и в ближайшее время это маловероятно. Принятие плана дает России гарантии, что в обозримом будущем Украина не сможет стать базой антироссийских военных сил. Отказ от плана будет означать для Москвы и отказ от шанса долгосрочного мирного урегулирования на востоке Украины, от шанса нормализации отношений с США и ЕС.
В ходе мирного процесса идею невступления в военные союзы (уже предложенную представителями Харькова во время краткосрочного раунда переговоров в мае) можно совместить с уступками восточным регионам. В этом нет противоречий. Такая возможность была упомянута в июньском мирном плане Порошенко из 14 пунктов. Речь идет о передаче больших полномочий восточным областям и их праве использовать русский язык как региональный.
Для нормализации отношений с Европой в мирный договор можно включить и обязательства ЕС, Украины и России вместе бороться с коррупционными схемами, при которых соглашение о свободной торговле с ЕС может использоваться для ввоза в Россию европейских товаров без уплаты таможенных сборов. Со стороны России уступкой в этом будет признание необратимости процесса интеграции Украины в европейскую экономику. Это может быть подано как важный вклад России в компромисс, необходимый при любых договоренностях. Но это так лишь формально: сейчас вероятность присоединения Украины к Таможенному союзу равна нулю.
Объективно Россия выигрывает от экономического сближения Украины и ЕС. На Европу (и США) ляжет основное финансовое бремя оказания Украине помощи в краткосрочной перспективе, а в долгосрочной экономический рост страны ускорится. Для российских экспортеров и инвесторов это открывает новые возможности.
Статус Крыма
Окончательная нормализация отношений между Россией и Западом возможна только после разрешения проблемы Крыма на международном уровне. Одним из возможных требований, выдвигаемых Россией в качестве условия принятия мирного плана, может стать официальное признание полуострова неотъемлемой частью России со стороны США и ЕС и отмена всех санкций. Украина может выдвинуть противоположное требование, объявив о готовности внести в свою конституцию норму о внеблоковом статусе лишь в обмен на безусловное возвращение Крыма. Оба требования практически невыполнимы, что может привести к провалу всего мирного процесса.
И вот тут умелый посредник в переговорах с Кремлем может выдвинуть следующий аргумент. Установив фактический контроль над Крымом, Россия уже обезопасила свою страну, может сказать он. Даже если реализуется самый кошмарный для вас сценарий и Украина вступит в НАТО, вы не потеряете стратегические позиции на Черном море, ваша база останется в Севастополе. В то же время мирный план делает вступление Украины в НАТО невозможным из-за почти невыполнимого требования заручиться для него поддержкой квалифицированного большинства населения страны.
Владение Крымом создает России две проблемы. Первая: даже если Россия пойдет навстречу в урегулировании на востоке Украины и Запад частично отменит санкции, неразрешенный крымский вопрос, скорее всего, приведет к тому, что самые серьезные санкции останутся в силе. Вторая проблема: 1,3 млн избирателей Крыма не смогут проголосовать на возможном украинском референдуме о вступлении в НАТО, повышая риски, что две трети голосов будут обеспечены.
Так что в интересах России, отложив болезненный вопрос статуса Крыма, бороться за умы и сердца населения Украины: развивать экономическое сотрудничество, финансовые механизмы, демонстрируя свое участие и помощь в преодолении трудностей и послевоенном восстановлении. Это изменит отношения к лучшему и не только гарантирует, что треть страны выступит против альянса, но и сильно увеличит шансы, что в долгосрочной перспективе украинское правительство согласится с потерей Крыма (в обмен на значительную компенсацию).
Вне зависимости от того, насколько затянется процесс официального признания властями Украины потери суверенитета над полуостровом, критически важно уже сейчас начать движение в этом направлении. Когда Украина смирится с уходом Крыма, разногласия России с ЕС и США будут автоматически улажены. Так что это предложение - лучшая возможность добиться всех целей сразу: сохранить Крым в составе России, нормализовать отношения с Западом, обеспечить гарантии внеблокового статуса Украины, восстановив ее экономику за счет Запада, а не ваших налогоплательщиков. В долгосрочной перспективе Украина будет активно развиваться к выгоде своих торговых партнеров, в том числе и России.