Александра Суслина: Сложности и достижения бюджета-2015
Правительство одобрило проект федерального бюджета на 2015-2017 гг. Хотя его основные параметры выглядят не очень обнадеживающе - ненефтегазовые доходы, не зависящие от конъюнктуры, падают, а расходы существенно растут, - Минфину, кажется, удалось сделать практически невозможное: уместить необходимые расходы в располагаемые ресурсы без значительного увеличения налоговой нагрузки. Активно обсуждаемое в последнее время введение налога с продаж или возможное повышение НДС осталось за рамками 2015 г. Даже если от идеи увеличения налоговой нагрузки не отказались совсем, а лишь передвинули решение на более поздний срок, это все равно большое достижение с точки зрения поддержки экономики и последнего из остающихся у нее драйверов роста - внутреннего спроса.
Несмотря на этот неоспоримый плюс, проект закона о бюджете вызывает вопросы. Главный из них относится к макроэкономическому прогнозу, который лег в основу бюджетных показателей. Минэкономразвития до сих пор не сформулировало официальный макроэкономический прогноз на среднесрочную перспективу: последний утвержденный вариант был составлен в мае, а подготовленный в августе не был принят правительством. Возникают сомнения в адекватности заложенных в бюджет макропоказателей. Если для расчета бюджета использовался какой-то внутренний или не опубликованный официально макропрогноз, то его, как минимум, необходимо обсуждать отдельно.
Основные параметры прогноза, опубликованные Минфином, выглядят слишком оптимистично. Нереалистичен очень низкий уровень инфляции (в 2015 г. - 6%). Большинство экспертов сходятся во мнении, что в 2015 г. стоит ждать чуть ли не двузначной инфляции. Экономический рост в 1,2%, заложенный в бюджет на 2015 г., тоже кажется излишне оптимистичным: велика возможность рецессии. Не нашла отражения в проекте бюджета тенденция снижения цены на нефть: прогноз на весь период - $100/баррель.
Если предположить, что нефть будет стоить дешевле, нас ожидает существенный недобор доходов. По оценке Экономической экспертной группы, от снижения цены барреля на $1 нефтегазовые доходы уменьшаются почти на $2,3 млрд. Примерно 20% из этой суммы будет скомпенсировано падением курса рубля. Но, несмотря на кажущуюся фискальную выгоду от ослабления рубля (у бюджета растут нефтегазовые доходы), слабый рубль будет способствовать еще большему снижению темпов роста ВВП и потребительского спроса, и без того сильно пострадавшего от резкого увеличения цен в 2014 г. Тогда к прямому эффекту от снижения цен на нефть прибавится косвенный - от сокращения налоговых баз других налогов. Общий масштаб выпадающих доходов в этом случае может достигнуть примерно $2,9 млрд. Таким образом, более реалистичные макроэкономические предпосылки скорректировали бы ожидаемые доходы вниз.
Главное изменение в доходной части бюджета - «налоговый маневр», подразумевающий полную перестройку налогообложения нефтяной отрасли. Это снижение ставок экспортной пошлины на нефть (с одновременным увеличением НДПИ на нее) и перераспределение доходов от нефти между уровнями бюджетной системы (все доходы от акцизов на нефтепродукты планируется передать в региональные бюджеты). Проект бюджета де-факто отменяет принятое несколько лет назад решение по унификации налогообложения экспорта нефтепродуктов. Мы снова возвращаемся к практике дифференцированных ставок на разные виды нефтепродуктов. Это решение поддержит развитие нефтепереработки.
Еще одно нововведение - повышение с 9 до 13% ставки налога на прибыль с доходов, полученных компаниями в виде дивидендов, повышение акцизов на табак и индексация ставок госпошлины. Дополнительные доходы от этих мер будут невелики - не более 0,5% ожидаемых доходов в 2015 г.
Если реальность окажется близка к макроэкономическому прогнозу, заложенному в проект закона, то может показаться, что с точки зрения доходов нас ждет вполне приемлемый бюджетный год. Доходы бюджета останутся на уровне 2014 г. (19,4% ВВП), на 1,1 п. п. ВВП выше предусмотренного законом о бюджете 2014-2016 гг. Но природа этого превышения - конъюнктурные доходы и сильное ослабление рубля в условиях снижения объемов ВВП. При этом номинальная величина ненефтегазовых доходов падает, и это совсем не повод для оптимизма.
Наиболее существенным в 2015 г. окажется рост расходов на национальную экономику (плюс 610 млрд руб., или 0,9 п. п. ВВП, если сравнивать с расходами, заложенными в действующем законе о бюджете на 2014-2016 гг.), а также на общегосударственные вопросы и национальную безопасность. Относительно неожиданным стало снижение номинальных расходов на соцполитику. Скорее всего эта идея не пройдет и будет скорректирована после дальнейших обсуждений в правительстве и Госдуме. По сравнению с ожидаемым исполнением бюджета в 2014 г. существенно вырастут расходы на оборону. Но меньше, чем планировалось год назад.
Неприкосновенным осталось бюджетное правило. Предполагаемое увеличение расходов в 2015 г. - и в номинальном выражении, и в процентах ВВП - будет происходить в его рамках. Поэтому, несмотря на экономические трудности, дефицит бюджета останется небольшим - в пределах 1% ВВП (на 2015 г. - 0,6% ВВП). Еще один плюс сохранения бюджетного правила - возможность минимизировать невыгодные сейчас для России заимствования. Рост внешнего долга привел бы к существенному долгосрочному увеличению процентных расходов, а внутреннего - мог бы нанести ущерб структуре российского финансового рынка, вытеснив оттуда корпоративных заемщиков. Рост госдолга на фоне неминуемого снижения объема бюджетных резервов мог бы к тому же снизить суверенный рейтинг России, который и так находится на грани инвестиционного диапазона. Хотя госзаимствования остаются основным источником финансирования дефицита бюджета, законопроект предполагает возможность снижения их объемов за счет дополнительных нефтегазовых доходов. Эти доходы сверх базовой цены будут отправляться не в резервный фонд, а на погашение дефицита, замещая займы.
Подготовка очередного бюджета как никогда тяжела. Неопределенность во всем - от макропрогноза до ключевых решений в области налоговой политики. Если прибавить к этому тяжелую экономическую ситуацию, политические риски новых санкций и возможных ответных мер, задача еще больше усложняется. Параметры бюджета еще будут меняться. Но если Минфину удастся отстоять бюджет без увеличения налоговой нагрузки и нарушений бюджетного правила, это будет означать победу рационального подхода к управлению госфинансами в трудной экономической ситуации.