В условиях экономической стагнации вновь появился запрос на сдерживание тарифов. Новым вызовом здесь становится то, что нельзя откладывать реформирование тепловой энергетики, прямой вклад которой в инфляцию максимальный из всех монополий. Для защитников принципа повышения тарифов «по инфляции» подспорьем в этом году стали девальвация курса рубля и введение эмбарго на импорт продовольствия, разогнавшие инфляцию до уровней на 1-1,5 п. п. выше ожидаемых. Но эти же факторы ставят перед регулятором вопрос: нужно ли учитывать пармезан в тарифах монополий?
2006-2014 гг.: от инфляции до инфляции
До середины 2000-х гг. параметр инфляции был основным индикатором в регулировании тарифов естественных монополий. После состоявшегося в 2006 г. знаменитого спора между Минэкономразвития и РАО ЕЭС о связи тарифов монополий и инфляции шел постоянный поиск других квазирыночных инструментов долгосрочного регулирования тарифов. В отношении цен на газ был принят принцип равнодоходности экспортных и внутренних поставок. Переход к нему планировалось завершить к 2011 г. Средние темпы роста цен на газ в 2007-2011 гг. составляли 20% в год. Позже сроки переносились: трансформация мирового газового рынка в результате американской сланцевой революции, появление новых игроков на российском рынке - все это сильно скорректировало подходы к определению экспортных паритетов. В итоге от принципа полностью отказались.
В электросетевом комплексе был принят принцип доходности на инвестированный капитал (RAB-регулирование) - тариф на передачу стал зависеть от доходности и объема инвестиций. Средние темпы роста сетевых тарифов в 2009-2011 гг. составляли 17% в год. Но когда цены на электроэнергию для потребителей настолько повысились, что стали оправдывать строительство собственной генерации, индексацию тарифов вновь стали ограничивать уровнем инфляции.
Десятилетие спустя мы вновь вернулись к принципу, при котором инфляция - главный индикатор в регулировании монополий. В 2015 г. тарифы на газ и на передачу электроэнергии будут проиндексированы по показателю прошлогодней инфляции, а в среднем за год вырастут ниже. Единственным долгосрочным принципом регулирования остается контрциклический подход - сдерживание тарифов в период стагнации и отсутствие сдерживания при экономическом росте. Де-юре этот принцип нигде не прописан, но де-факто он применяется и в России (замораживание тарифов в 1990-е), и в других странах (в 2012 г. в ответ на рецессию в ряде стран Европы были пересмотрены тарифы для возобновляемой энергетики).
Этот принцип является псевдорыночным инструментом в госрегулировании инфраструктуры - ответом на рост или падение цен в экономике. Рост цен на услуги монополий приводит к повышению себестоимости продукции: спрос на услуги естественных монополий неэластичен. В условиях экономического спада рост затрат не сопровождается ростом выручки, а значит, ведет к снижению инвестиций. Это касается всех экономических субъектов. Уменьшение тарифов, напротив, позволяет перераспределить прибыль от инфраструктурных монополий в пользу предприятий и «раскачать» экономику.
Но тут возникает дилемма: а почему бы, напротив, не стимулировать рост инвестиций монополий? Ведь они подогревают внутренний спрос. Тем более что в условиях девальвации рубля цены на электроэнергию вновь стали ниже, чем в среднем в США или Европе (в валютном эквиваленте), вернув российским компаниям их фундаментальное конкурентное преимущество. Но если речь идет о новых инфраструктурных мощностях, то проекты обычно появляются на ожиданиях спроса на услуги монополий, которые напрямую связаны с экономическим ростом, т. е. в условиях спада потребности в таких вложениях снижаются.
А вот компенсация за недоинвестирование прошлых лет (а по теплоэнергетике это фактически плата за 30-летний провал в обновлении фондов) не связана с экономическим ростом. Такие инвестиции в поддержание мощностей и эффективность могут стать катализатором разворота от стагнации к росту экономики.
Тепловая угроза инфляции
Вклад тарифов в инфляцию составляет примерно треть. Тепло в платежах за ЖКХ доминирует: отопление составляет 42%, горячее водоснабжение - 17%. С 2014 г. правительством установлено пятилетнее ограничение на изменение платы населения за коммунальные услуги уровнем «не выше инфляции предыдущего года». Давление на тарифы монополий с целью сдерживания инфляции применялось и раньше; именно поэтому самой недоинвестированной оставалась отрасль по производству тепла.
Доминирование тепла в прямом влиянии на инфляцию стало одной из причин, по которой стимулирование инвестиций за счет тарифов долго откладывалось. Ограничение роста платы за коммунальные услуги критически сказывается на финансовых и технических показателях сектора. В результате теплоэнергетика выглядит хуже всех инфраструктурных монополий: продажи имеют отрицательную рентабельность (средняя рентабельность по валовой прибыли в отрасли в 2013 г. составила -7%; причины - неплатежи, неэффективность, сдерживание тарифов, плохой менеджмент), операционные затраты завышены, а недоинвестирование грозит рисками нарушения теплоснабжения.
Реформирование этого сектора становится приоритетом для всей энергетики. Доминирует идея введения нового квазирыночного инструмента - альтернативной котельной, которая, по предварительным оценкам, потребует роста цен на тепло в среднем на 30%. Но ценам на тепло нельзя расти: это основная часть платежей за ЖКХ. Однако и решение проблемы недоинвестирования откладывать больше невозможно.
С задачей можно справиться. За счет эффективного расходования топлива, его рационального потребления и сокращения потерь можно снизить платежи за тепло на 30-40%. Но такого эффекта без инвестиций в отрасль не добиться. Они окупятся за счет будущей экономии операционных затрат. Поэтому помимо инфляционного ориентира в регулировании новым инструментом должна стать эффективность: удержать рост платежей граждан в рамках инфляции можно не только за счет сдерживания цен, но и за счет сокращения неэффективного потребления. Более того, часто к росту себестоимости тепла приводят сами устаревшие нормативы.
Инфляция 2014 г.: «эффект пармезана»
Разворот инфляции в 2014 г. от замедления к росту (из-за девальвации и введения торгового эмбарго) немного помог сбалансировать позиции сторон по уровням роста тарифов. Например, в апреле 2014 г. правительство прогнозировало инфляцию по итогам года на уровне 6%, а сейчас - 7,5%, что повысило предельный уровень индексации тарифов в 2015 г. на 1,5 п. п. Но это ставит перед регулятором вопрос: а нужно ли учитывать в тарифах эффект роста цен на еду?
Существенный вклад в индекс потребительских цен вносит продовольственная составляющая (традиционно для развивающихся экономик). Обычно она резко ускоряется или замедляется на фоне колебаний цен на сельхозсырье на мировых рынках или из-за локальных событий (неурожай или ограничения экспорта). Эти процессы, изменяя вклад в индекс потребительских цен, почти не сказываются на издержках производителей. В 2014 г. ярких событий, вызвавших рост цен на продовольствие, на мировом рынке не происходило (напротив, сельхозтовары существенно подешевели по сравнению с 2013 г.). Да и в России урожай выше среднего и с производством плодоовощной продукции в этом году повезло.
Однако ограничения, введенные на импорт пищевой продукции в 2014 г., вызвали на российском рынке противоположное мировому движение цен. Первым стал запрет на импорт свинины из стран Европы, что вызвало у нас резкий рост цен на мясо. В августе был запрещен к ввозу из ЕС, США, Канады, Норвегии и Австралии целый ряд продуктов и сырья, что ускорило (и еще добавит зимой 2014/15 г.) рост цен на молочную продукцию, рыбу, фрукты и овощи.
Регулирование монополий по инфляции, в которую входит рост цен на пармезан, может дополнительно раскачать маятник инфляции. Это уже привело к противоречиям в правительстве. В 2015 г. индексация предполагается по целевой инфляции 2014 г. - на 7,5%; из них 0,5 п. п. (дополнительные 25 млрд руб.) потребители заплатят монополиям из-за продовольственного эмбарго. Но целевые уровни инфляции оказывают фундаментальное воздействие на инфляционные ожидания в экономике. «Пармезан» уже заложен в бизнес-планы и долгосрочные контракты. Вклад ожиданий в инфляцию - 1/4. Поэтому исключение из индексации тарифов монополий надбавки за продовольственное эмбарго вряд ли исправит ситуацию с инфляцией.