Статья опубликована в № 3828 от 12.05.2015 под заголовком: Региональная политика: Откуда ушла демократия

Откуда ушла демократия

Политолог Александр Кынев об уровне демократичности российских регионов и качестве политических институтов
Пермский край больше не «либеральная столица»
FLICKR.COM / DMITRY_KOLESNIKOV

Недавно политологи-регионалисты Николай Петров, Алексей Титков и я представили обновленный рейтинг демократичности регионов. Его предыдущий вариант, рассчитывавшийся в 2001–2010 гг., был построен на экспертных оценках; устойчивым лидером стабильно выходил Пермский край (тогда считался «либеральной столицей»), далее шли Иркутская и Свердловская области, Красноярский край, Санкт-Петербург, Карелия, Новосибирск, Ярославль. Сейчас мы усовершенствовали методику, сделав акцент на качестве и демократичности региональных политических режимов. Оцениваются, конечно, не персонально губернаторы, а общая ситуация в регионе. Но власти оказывают на нее самое прямое влияние.

Сегодняшний вариант методики приближен к международным рейтингам демократичности стран. В России существует значительная дифференциация регионов, и единая общероссийская оценка дает «общую температуру по палате». Многие регионы из нее выбиваются. Показатели объединены в четыре группы: 1) политический дизайн и конкуренция; 2) самоуправление и гражданская активность; 3) качество госуправления и 4) открытость информации. Авторы рейтинга пытались максимально использовать формализованные институциональные показатели, снизив роль «человеческого фактора» и влияние сложившейся мифологии. Выбранные для оценки формализованные показатели включают:

– уровень политической конкуренции (среднее число эффективных партий по двум последним выборам – в региональный парламент и Госдуму на территории региона);

– состояние системы местного самоуправления в административном центре субъекта Федерации (все применяющиеся в России модели выборов получают свой балльный индикатор: низший балл – система многоступенчатого делегирования согласно контрреформе-2014, высший – прямые выборы мэра, лично возглавляющего администрацию). По Московской и Ленинградской областям дается средний балл по трем крупнейшим муниципалитетам;

– институциональную независимость депутатов регионального парламента (через оценку политической независимости и самостоятельности депутатов: доля депутатов на постоянной основе в заксобрании). Депутат, имеющий возможность работать профессионально, а не в свободное от основной работы время, более независим с точки зрения политического и должностного статуса;

– защиту парламентских прав оппозиции (ее представленность в руководстве регионального парламента и комитетов);

– уровень административной устойчивости (средний срок нахождения у власти губернатора начиная с 1.01.2005). Чем дольше губернатор у власти, тем, как правило, сильнее система управления региона тяготеет к авторитаризации.

Было бы неверно оценивать индекс демократичности регионов только на основе электоральной статистики: этот показатель инерционен (выборы проходят раз в 4–5 лет, и несколько лет спустя данная оценка может уже не соответствовать реальности). Вдобавок это делало бы региональные данные несопоставимыми на данный момент времени: в одних регионах выборы прошли в 2010–2011 гг., а в других в 2014-м. Важно не только то, как власть избирается, но и как она правит после выборов.

Все группы показателей имеют равный вес: каждый из них по отдельности может быть в отдельном регионе имитационным (например, власти могут имитировать конкуренцию на выборах, просто написав протоколы). Но сложно сымитировать все показатели сразу: попытка это сделать сильно повлияла бы на качество системы в целом. К примеру, в Чечне все депутаты парламента работают на постоянной основе, что имеет свое внутриэлитное объяснение, однако по другим показателям у региона низкие оценки. Параллельно экспертами оценивалось количество основных центров политического влияния в каждом регионе, наличие устойчивых конфликтов (явных и скрытых), партийная система (по шкале от имитационной до высококонкурентной). Диссонансы оценок по разным группам показателей говорят о потенциале конфликтности. Например, если оценки политического дизайна и конкуренции ухудшаются (снижаются возможности учета интересов разных групп элиты), а число центров влияния внутри элиты является высоким или растет. В итоговом рейтинге регионы размещаются не строго по местам, а скорее ступенями.

Ключевая характеристика рейтинга – «политический дизайн и конкуренция». В этой части современные реалии во многих регионах ожидаемо не соответствуют ситуации и мифологии 2000-х. Особенно заметно падение бывших лидеров 2000-х – Пермского края и Иркутской области – в группу регионов, занимающих 21–34-е места. Независимое местное самоуправление в этих регионах разгромлено, парламентские права оппозиции и автономия законодательного собрания в целом сильно ограничены. Иркутск мог бы оказаться в рейтинге еще ниже: после выборов заксобрания в 2013 г. ситуация там существенно ухудшилась. Только что выдавлена с поста спикер областного парламента Людмила Берлина, один из самых статусных представителей старой региональной элиты. И в Перми, и в Иркутске есть явный диссонанс сложности реального устройства элиты с политикой администраций, нацеленной на деградацию институтов и лишение оппонентов права на участие. Это ведет к очевидному росту конфликтов и протестов. На три балла вниз только за последний год упала Самарская область.

Лидерство Карелии объясняется тем, что несмотря на явное давление со стороны нового губернатора на оппозицию, регион имеет один из самых представительных региональных парламентов; пока удается защитить прямые выборы мэра Петрозаводска. На следующей ступени после Карелии расположились Московская, Мурманская, Свердловская, Ленинградская, Калининградская, Новосибирская области.

Аутсайдеры рейтинга – Мордовия и Марий Эл. Здесь ситуация даже хуже, чем во многих регионах Северного Кавказа. Там, как правило, при фальсификации федеральных выборов на региональных больше учитываются внутриэлитные балансы, представители элитных групп допускаются в парламенты и иные группы интересов. А в Мордовии оппозицию фактически не допускают даже в региональный парламент. Эти регионы одними из первых полностью отменили прямые выборы глав муниципалитетов; в Марий Эл даже не исполняется федеральный закон времен президентства Медведева о парламентских гарантиях оппозиции: на постоянной основе работают лишь три депутата. На предпоследней ступени в рейтинге Саратовская, Курская, Тамбовская, Пензенская области, Тува, Краснодарский край.

Москву и Петербург тянут вниз показатели крайне слабого и бесправного местного самоуправления. Но Петербург выше Москвы (он в группе регионов, занимающих 8–20-е места, а Москва – 21–34-е), так как там выше представленность оппозиции в городском парламенте. В дальнейшем авторы рейтинга планируют учитывать уровень гражданской активности и открытость информации. Одно можно сказать заранее: регионы, утратившие позиции по качеству политических институтов по сравнению с 2000-ми, будут и по этим характеристикам выглядеть не лучшим образом.

Автор – старший научный сотрудник Лаборатории методологии оценки регионального развития НИУ ВШЭ, эксперт КГИ

Пока никто не прокомментировал этот материал. Вы можете стать первым и начать дискуссию.
Комментировать