Споры о величине госрасходов (в целом и по отдельным статьям) имеют давнюю историю. Консенсуса относительно их размера и оптимальной структуры при заданном уровне экономического развития нет ни среди экономистов, ни среди принимающих решения государственных деятелей. Имеющийся эмпирический опыт достоверно указывает лишь на наличие некоторого уровня, до которого наращивание госрасходов способствует экономическому росту, а после его превышения негативно влияет на экономическое развитие. Этот уровень может существенно различаться для развивающихся и развитых экономик. В России в 2010–2014 гг. совокупные госрасходы находились в диапазоне 35–40% ВВП, что как раз является величиной, выход за пределы которой не будет стимулировать экономический рост. Со структурой госрасходов дело обстоит сложнее, согласия по этому вопросу среди экономистов и политиков значительно меньше.
При определении оптимального размера ассигнований на отдельное направление в идеале следует сопоставлять уровень расходов и получаемый результат. Для некоторых типов расходов этот результат хорошо идентифицируется: соцрасходы автоматически обеспечивают наблюдаемый уровень доходов определенной категории граждан; расходы на здравоохранение могут приводить к росту продолжительности жизни, увеличению рождаемости, снижению младенческой смертности, но зафиксировать это можно спустя несколько лет. Для других направлений (национальная безопасность и оборона) практически не существует достоверных количественных показателей, однозначно идентифицирующих эффективность каждого вложенного рубля.
Каждая страна по определению находится в уникальном географическом положении: соседи, протяженность границы, геополитические интересы. Поэтому невозможно сравнивать расходы на оборону в Исландии (0% ВВП), Аргентине (0,9% ВВП) и Израиле (6,2% ВВП). С другой стороны, декларируемая цель расходов на национальную безопасность и оборону – обеспечение безопасности от внутренних и внешних угроз – трудно измерима и легко манипулируема.
Современный подход к госфинансам подразумевает деление госрасходов на производительные и непроизводительные. К первым относятся затраты, стимулирующие (напрямую или опосредованно) экономический рост: инвестиции в физический капитал (жилой фонд), инфраструктурный (дорожное строительство) или человеческий капитал (образование, наука и здравоохранение). Госрасходы на силовые статьи, слабо связанные с увеличением капитала или совокупной факторной производительности, считаются непроизводительными, если превышают уровень, необходимый для нормального функционирования государства. Непроизводительные расходы в основном являются конечным потреблением ресурсов, а значит, имеют меньший мультипликативный эффект на ВВП. Значения мультипликаторов могут существенно отличаться между странами, но их соотношение для производительных и непроизводительных расходов всегда не в пользу последних.
Поэтому изменение структуры бюджета может сказываться на долгосрочном экономическом росте за счет различных мультипликативных эффектов производительных и непроизводительных статей расходов госбюджета. Наши модельные расчеты на данных постсоветского периода показывают: российская экономика не исключение. За перераспределение каждого рубля из производительной статьи расходов в непроизводительную приходится платить снижением долгосрочных темпов роста.
Каковы масштабы этого влияния? Рассмотрим уже подзабытый предлагавшийся в «Стратегии-2020» «бюджетный маневр +3/–3», подразумевающий приближение структуры расходов бюджета России к структуре расходов в странах ОЭСР. Это означает увеличение расходов на образование на 1,2 п. п. ВВП, на здравоохранение – на 1 п. п., на дорожное хозяйство – на 0,8 п. п. Сократиться должны расходы на правоохранительную деятельность – на 0,9 п. п. ВВП, на оборону – на 1,1 п. п., на национальную экономику и ЖКХ (без дорожного хозяйства) – на 1 п. п. По нашим расчетам, такое перераспределение ресурсов в сторону производительных расходов могло бы повысить долгосрочные темпы экономического роста на 0,9–1 п. п. Это влияние именно на структурные темпы роста, обусловленные вовлечением в производство дополнительного труда и капитала, увеличением эффективности их использования. За одно поколение (25 лет) дополнительный процентный пункт роста ВВП добавляет к экономике примерно 30%.
Однако «бюджетный маневр» не нашел отражения в приоритетах деятельности исполнительной и законодательной власти. С тех пор, за 2011–2015 гг., структура госрасходов изменилась. Величина расходов на образование осталась почти прежней (4–4,1 п. п. ВВП), равно как и траты на здравоохранение и спорт (3,8–3,9 п. п.). А вот расходы на безопасность и правоохранительную деятельность выросли с 2,7 до 2,9 п. п. ВВП, а на национальную оборону – с 2,7 до 4,2 п. п. В последние годы выдвигался тезис, что увеличение военных расходов загрузит производственные мощности ВПК, будет способствовать его модернизации и позволит ускорить экономический рост. Наши расчеты показывают, однако, что изменение структуры госрасходов за последние четыре года съело у последующего экономического роста около 0,3 п. п. При сохранении структуры бюджетных расходов 2015 г. в последующие периоды структурные темпы роста ВВП окажутся на 0,3 п. п. ниже тех, что могли бы иметь место при сохранении структуры бюджета 2011 г.
В условиях ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры снижение госрасходов может иметь стабилизирующий эффект. Но с точки зрения влияния на рост оптимально снижать в первую очередь непроизводительные расходы. Секвестр только несиловых статей может еще более сместить структуру госрасходов в сторону непроизводительных, что вряд ли будет способствовать увеличению темпов долгосрочного экономического роста. Обеспечение безопасности от внутренних и внешних угроз – необходимое условие устойчивого функционирования государства и поддержания экономической стабильности. Но нужно по меньшей мере понимать цену, которую приходится платить за ту или иную структуру государственных расходов.
Авторы – завлабораторией международной торговли ИЭП им. Гайдара, директор центра исследований международной торговли РАНХиГС; замдиректора центра исследований международной торговли РАНХиГС