Как повысить эффективность госинвестиций

В сложной макроэкономической ситуации, когда дешевых заимствований нет, а частные инвестиции снижаются, государству приходится заниматься мобилизацией внутренних резервов и повышением эффективности бюджетных вложений, особенно в инвестиционной деятельности государства. Резервов в этой области очень много. Смогут ли российские власти воспользоваться этим ресурсом? Наиболее одиозные проекты потенциально могут быть исключены благодаря волевым решениям регуляторов: так уже было в 2014 г. с проектом моста через Лену. Можно ли что-то сделать и с текущими проектами? Как показал опыт технологического и ценового аудита естественных монополий в 2013–2014 гг., возможная экономия в рамках инвестпроектов может достигать 20%. Разумеется, точечная борьба с искусственным раздуванием смет имеет право на существование, но остается открытым более серьезный вопрос – о необходимости пересмотра модели осуществления госинвестиций в целом.

Сейчас инициаторами отдельных инвестпроектов выступают госкомпании, федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ) или регионы. Они претендуют на бюджетные инвестиции, исходя исключительно из собственных потребностей, целей и задач, и руководствуются принципом «проси больше». Минэкономразвития проводит оценку бюджетной эффективности, но при этом никто не делает оценку целесообразности реализации проекта с точки зрения государства в целом. В свое время этап «обоснование инвестиций» был выведен из Градостроительного кодекса. Комплект документов, который сейчас предоставляет заявитель, очень и очень скромен. В этой ситуации о соблюдении межотраслевого и межиндустриального баланса при совершении госинвестиций говорить вообще не приходится. Уже давно никто не задается вопросом, что лучше в конкретном случае – строить сети или объекты генерации. Не происходит и взаимной увязки отдельных инвестпрограмм с инвестстратегиями регионов, основными направлениями социально-экономического развития на всех уровнях.

Это следствие отсутствия централизованного планирования: несостыковки проектов выясняются случайным образом на совещаниях или заседаниях правительственных комиссий. Так, в город Салехард с 50-тысячным населением одна госкомпания тянет 400 км линии электропередач из Надыма, вторая – одновременно строит в городе теплоэлектростанцию, покрывающую все потребности города. ФОИВ зачастую играют роль «передатчика инвестидей» подведомственных организаций или регионов, а ответственность за превышение смет, некачественную или несвоевременную реализацию никто кроме застройщика не несет. В серьезном пересмотре нуждается и Градостроительный кодекс, и институт госэкспертизы. Многие СНиПы (строительные нормы и правила) морально устарели, они не обеспечивают внедрения новых технологий и адекватной оценки стоимости проекта. Очевидно, что попытки реанимировать неработающую систему при помощи отдельных новых инструментов вряд ли будут успешны. Так, попытка создания специальных техусловий в сфере крупного строительства после проверки деятельности подведомственных Минстрою учреждений Счетной Палатой обернулась беспрецедентным коррупционным скандалом. Внедрение процедуры обязательного банковского сопровождения реализации крупных инвестпроектов – отличная идея, но, чтобы она заработала, нужен постоянный диалог с участниками рынка, разработка методологии и корректировка нормативной правовой базы.

В итоге мы получаем систему, где отсутствует централизованное планирование инвестдеятельности, регулирующие институты устарели, а ответственность участников минимальна. Вывод напрашивается: России нужна принципиально новая целевая модель осуществления госинвестиций. В первую очередь государство должно определиться с инвестиционными приоритетами: будут это вложения в крупные инфраструктурные проекты, инвестиции в промышленность или дешевые кредиты и субсидии для разных предприятий и отраслей. Выбранную позицию необходимо четко транслировать участникам рынка, в том числе для привлечения частных инвестиций. Далее инвестиционные приоритеты надо гармонизировать с основными направлениями развития страны в целом. Например, если государство хочет стать глобальным лидером в нефтегазовой сфере, не надо вливать триллионы новых инвестиций в электроэнергетику. С учетом бюджетных ограничений полноценно двигаться сразу в нескольких направлениях не получится.

Для реализации и корректировки стратегических целей для страны необходимо создание единого независимого межотраслевого вычислительного центра на уровне правительства. Эта структура – высокотехнологичная инкарнация существовавшего некогда Госплана – должна заниматься выявлением реальных потребностей экономики и прогнозированием на период до 15 лет с учетом госприоритетов, развития технологий и т. д. Именно этот центр должен инициировать и давать оценку всех программ и инвестпроектов, основываясь на их межотраслевом значении и ценности для государства. По социально-ориентированным проектам и наиболее крупным инвестициям необходимо проводить анализ «затраты – выгоды» (cost-benefit) – расчет социальных затрат и выгод от реализации проекта (данная система работает в ряде стран, в том числе в Австралии, США, Египте). По остальным проектам – принять за основу мировую практику оценки инвестпроектов: установить точку экономической «приемлемости» и просчитывать возвратность инвестиций, источники доходов и т. д. Возможно, потребуется вернуть в Градостроительный кодекс этап обоснования инвестиций. Необходимо создать систему непрерывной оценки проектов и программ с участием представителей экспертного сообщества, СРО, ФОИВ, регионов и муниципалитетов. Эта система должна продолжать действовать и на этапе эксплуатации объекта.

Чиновников необходимо обучать навыкам проектного управления, сопровождения и оценки эффективности проектов. Не обойтись и без настройки механизмов технологического и ценового аудита (ТЦА) для действительно независимой оценки проектов на всех этапах реализации. Чиновники на всех уровнях должны принимать свои решения с учетом публично доступных результатов ТЦА, анализа выбранных технологий и обязательного их сравнения с имеющимися аналогами, а правила должны вырабатываться участниками рынка. Здесь не обойтись без полноценной реформы института госэкспертизы, переоценки ее роли и сферы деятельности. Очень важно, чтобы обновленная система была направлена на предупреждение неэффективных расходов и возможных злоупотреблений, а не стала бы еще одним избирательно карающим механизмом.

Обозначенный путь способен принести вполне ощутимый результат. В Великобритании в 2010 г. специальная правительственная группа по инфраструктуре поставила задачу повышения эффективности госинвестиций на 15% к 2015 г. Эта задача была выполнена, теперь в британской строительной стратегии значатся еще более амбициозные планы по сокращению стоимости строительства на 30% к 2025 г. Так что цель по сокращению бюджетных затрат на 5% в год, указанная президентом Владимиром Путиным в послании к Федеральному собранию, не кажется невыполнимой. Наступило время умных инвестиций.

Автор – член правления Национального объединения технологического и ценового аудита