Вопросы межбюджетных отношений

Предварительные итоги исполнения региональных бюджетов в 2015 г. оказались лучше ожиданий и федеральных властей, и экспертов. Дефицит консолидированного бюджета регионов составил менее 200 млрд руб., или 2,2% их доходов, что в 2 раза меньше по сравнению с предыдущим годом. Из-за снижения дефицита замедлился рост долга, а доля коммерческого долга в совокупном долге перестала расти. Можно ли говорить о стабилизации финансового состояния регионов и снижении кредитных рисков в секторе?

По нашим оценками, это временное улучшение. В его основе лежат три причины. Во-первых, значительный профицит бюджета города Москвы и нескольких нефтедобывающих регионов, сильно снизивший средний дефицит региональных бюджетов. Во-вторых, рост налога на прибыль, вызванный ростом цен, девальвацией рубля и увеличением ставки налога на дивиденды, в результате чего почти в половине регионов налог вырос более чем на 10%. Третья и главная причина – в 2015 г. произошел разворот политики федерального центра относительно указов президента, основное бремя исполнения которых с 2012 г. несли региональные бюджеты. Центр отказался от жесткого давления на регионы в части наращивания зарплат бюджетников, скорректировал дорожные карты, изменил методику расчета средней зарплаты по регионам (по факту смягчив целевые показатели указов) и рекомендовал субъектам РФ проводить жесткую расходную политику. В итоге, по нашим оценкам, почти в половине регионов по сравнению с 2014 г. расходы в номинальном выражении либо не выросли, либо снизились.

Однако, с нашей точки зрения, уже в 2016 г. финансовые показатели регионов ухудшатся. Накопленные за последнее время проблемы российской модели бюджетного федерализма в совокупности с экономической стагнацией и началом электорального цикла будут способствовать нарастанию несбалансированности региональных бюджетов, увеличению долга и в итоге – росту рисков рефинансирования. Степень ухудшения финансового состояния регионов будет зависеть от того, какие ответы правительство даст на ряд вопросов финансовой политики в отношении регионов. Вот ключевые из них.

1. Готов ли федеральный центр продолжить рекомендовать регионам политику бюджетной экономии в выборный год?

Данные за 11 месяцев 2015 г. свидетельствуют о росте расходов регионов на 4%. Это очень низкий уровень, особенно в сравнении с инфляцией в 14% за тот же период. Поддержание такого низкого роста дается высокой ценой. Регионы сокращают капитальные расходы, оптимизируют расходы на содержание бюджетных учреждений, наращивают кредиторскую задолженность. Продолжение такой политики поставит федеральное правительство перед трудным выбором. Либо понести в выборный год репутационные издержки в связи с неисполнением указов (ведь в номинальном выражении зарплаты многих категорий бюджетников по-прежнему ниже целевых показателей, а в реальном – ниже, чем в 2012 г.), но обеспечить финансовую дисциплину. Либо позволить регионам нарастить расходы, что в условиях стагнации налоговых доходов разбалансирует региональные финансы. Последний сценарий приведет, по нашим оценкам, к увеличению долга регионов почти вдвое до 60% доходов бюджетов уже к началу 2018 г. (сейчас долг составляет 35%). При этом потребности в ежегодном рефинансировании долга составят около 15–16% доходов регионов. Как показывает российская практика конца 1990-х и кризиса 2008–2009 гг., региональные дефолты происходят примерно с таких уровней.

Оба сценария сопряжены с политическими рисками, и какой из них выберет федеральное правительство, на данном этапе остается неясным.

2. Готово ли правительство предоставить регионам дополнительную финансовую помощь помимо той, что предусмотрена в федеральном бюджете?

В этом году регионы, по нашим прогнозам, столкнутся со стагнацией крупнейших источников своих доходов – налога на прибыль и НДФЛ (составляют более 50% доходов). Даже номинальный рост этих налогов может оказаться под вопросом. Рост поступлений налога на прибыль будет сильно ограничен исчерпанием эффекта девальвации рубля, стагнацией ВВП, сжиманием прибыли в корпоративном и финансовом секторах. В то же время замедление роста номинальной заработной платы в экономике не позволяет надеяться на быстрый рост НДФЛ (в прошлом году он вырос всего на 5,5%). При этом решать проблемы за счет наращивания дефицита и долга у многих регионов уже не получается. Так, примерно в 20 регионах долг превысил или вплотную приблизился к ограничению Бюджетного кодекса в 100% собственных доходов. То есть более слабым регионам придется либо продолжить оптимизировать расходы, либо полагаться на дополнительную помощь федерального центра. В 2016 г. дополнительная помощь может понадобиться не только двадцатке слабейших, но, учитывая стагнацию доходов и высокую долю негибких расходов (доля расходов на оплату труда в среднем превышает 50% текущих расходов регионов), и большому количеству «середняков». Без роста поддержки не избежать дальнейшей разбалансировки региональных бюджетов.

3. Есть ли у центра желание и возможность снижать риски рефинансирования регионов?

Несмотря на публичные заявления о недопустимости дефолтов регионов, они, по всей видимости, все-таки происходят. В начале 2015 г. в некоторых регионах (без рейтинга S&P) уже происходили случаи просрочек платежей по банковским кредитам. В зависимости от деталей этих случаев такие просрочки могли бы трактоваться как дефолты. Причины в высоких рисках рефинансирования: на фоне слабых бюджетных показателей ряд регионов оказывается в сильной зависимости от финансовых рынков и/или федерального центра, нежелание или невозможность которых своевременно и в нужном объеме предоставлять кредитные ресурсы приводит к ослаблению ликвидности и неплатежам по долгу. В 2016 г., по нашим оценкам, регионам предстоит погасить около 500 млрд руб. коммерческого долга (банковских кредитов и облигаций). В прошлом году часть потребностей была закрыта льготными бюджетными кредитами из федерального бюджета в объеме более 300 млрд руб. В бюджете на 2016 г. предусмотрена аналогичная сумма. Но как в прошлом, так и в текущем году этих средств недостаточно. Регионам все равно приходится занимать на рынках, в результате чего дорогой и, как правило, короткий коммерческий долг по-прежнему составляет большую часть долгового бремени регионов. При этом бюджетные кредиты не решают, а лишь переносят проблему на будущее. Через несколько лет встанет проблема с погашением уже самих бюджетных кредитов, накопленный объем которых, по нашим оценкам, к концу этого года достигнет 1 трлн руб.

4. Готовы ли банки кредитовать регионы?

По нашим оценкам, в ближайшие три года для финансирования дефицитов и рефинансирования долга регионам предстоит привлечь более 2,2 трлн руб. банковских кредитов. Это означает, что кредитование регионов должно расти темпами примерно 25% в год. На фоне структурных проблем российской банковской системы возможности такого быстрого роста этого вида кредитов могут быть ограничены. Более того, по нашей информации, банки уже начинают отказываться кредитовать те регионы, кредитное качество которых, с их точки зрения, вызывает опасения. Также сказываются негибкость кредитных контрактов и рекомендация Минфина банкам ограничить максимальную ставку по кредитам регионам. В итоге при текущей стоимости фондирования кредитование субъектов становится для банков малорентабельным. В связи с этим мы считаем, что доступ регионов к банковскому финансированию не может считаться устойчивым. Более того, для ряда регионов доступ на рынки капитала и банковского кредитования уже фактически закрыт.

5. Готово ли правительство определиться относительно предпочтительной финансовой политики регионов?

В рамках существующей централизованной системы межбюджетных отношений регионы в значительной степени ориентируют свою финансовую политику на меры и практики, рекомендуемые центром. Однако сигналы из Москвы противоречивы. С одной стороны, центр призывает регионы к бюджетной дисциплине, с другой – закон не предусматривает строгих санкций за нарушение субъектами РФ ограничений Бюджетного кодекса; требует проводить взвешенную долговую политику, но выдает льготные бюджетные кредиты тем, кто в прошлом более рискованно управлял долгом (привлекая, например, короткие банковские кредиты); рекомендует регионам увеличивать горизонт финансового планирования, но ежегодно корректирует механизм уплаты налогов, поступающих в регионы, и меняет порядок предоставления финансовой помощи. Разнонаправленные сигналы дезориентируют субъекты РФ, часто дестимулируют эффективное управление финансами и долгом, в итоге повышая кредитные риски.

Наличие этих непройденных развилок, с одной стороны, говорит о том, что острота финансовых проблем в регионах будет увеличиваться. С другой – о том, что у федерального центра есть пространство для маневра. Принятие нескольких принципиальных решений позволит скорректировать текущий инерционный сценарий, в рамках которого разбалансировка региональных бюджетов почти неизбежна. Окажется ли правительство способно на такие решения, покажет текущий год.

Автор – заместитель директора направления «Государственные финансы», Standard & Poor’s