Статья опубликована в № 4217 от 05.12.2016 под заголовком: Выборы: Два раза в год

Два дня выборов вместо одного

Политолог Александр Кынев о том, с чего начать реформу избирательного законодательства

Центризбирком готовится сформулировать свои предложения по изменениям избирательного законодательства. Эта тема обсуждалась и на профильной площадке IV Общероссийского гражданского форума, и на недавней конференции в ЦИК «Избирательная система России: опыт формирования и перспективы развития».

Основных развилок для тех, кого не устраивает сложившаяся ситуация, две. Первая – стратегическая. Требовать ли коренной реформы с целью приближения к «демократическому идеалу» или сделать акцент на более частных срочных изменениях? Причем попытаться найти по ним согласие с представителями самой власти, убедив ее в их необходимости. Очевидно, что это выбор между максималистическим идеализмом, который важен как цель, и прагматизмом, без которого вообще невозможно ничего добиться. Таким образом, это противопоставление отчасти ложное. Вторая развилка – организационно-тактическая. Даже выбрав стратегию, предлагаемые в ее рамках изменения все равно придется ранжировать просто потому, что есть вещи более близкие (выборы 2017 и 2018 гг.), а есть более дальние.

Очевидно, что проблем в избирательном законодательстве много – это и множественные цензы и запреты, выродившаяся система регистрации кандидатов по подписям, зависимость избирательных комиссий от органов власти. Все их нужно решать, или хотя бы стремиться улучшить ситуацию. Если же говорить об очередности и срочности, то одна из ключевых и требующих наиболее оперативного решения проблем – это совмещение выборов. С 2013 г. все выборы перенесены на единый избирательный день – второе воскресенье сентября (в 2006–2012 гг. таких дней было два – в марте и октябре). В рамках этой же ставки на низкую явку в 2016 г. на сентябрь (в виде «уступки» дату отодвинули на третье воскресенье) были перенесены выборы Государственной думы. Смысл прост и особенно не скрывался – сделать дату выборов неудобной для независимого избирателя. Основная фаза избирательной кампании приходится на массовый сезон летних отпусков. Это негативно сказывается на электоральной мобилизации независимых избирателей, тогда как провластный электорат (административно зависимый и конформисты) мобилизуется и без подобной агиткампании методом прямых указаний через руководство предприятий и организаций. Таким образом политтехнологи власти (а совсем точно – курирующие выборы чиновники) решали сиюминутную утилитарную задачу – любой ценой обеспечить нужный результат, по которому их и оценивают. Побочные эффекты их не интересовали. Но с этими побочными эффектами в итоге имеет дело и общество, и сама власть.

Каковы же основные проблемы, которые создает нынешняя единая дата выборов?

1. Общественная легитимность выборов

Выборы в сентябре 2016 г. показали самую низкую за всю новейшую историю страны явку на парламентских выборах. Если в 1993 г. явка составляла 54,81%, в 1995 г. – 64,76%, в 1999 г. – 61,85%, в 2003 г. – 55,75%, в 2007 г. – 63,78%, в 2011 г. – 60,21%, то в 2016 г. – только 47,88%. Анализ электоральной статистики однозначно свидетельствует, что и при этом официально признанном уровне явки значительная часть голосов была получена, мягко говоря, искусственно. Аналогичные антирекорды были поставлены на других сентябрьских выборах, к примеру в сентябре 2015 г. на выборах губернатора Архангельской области явка составила с учетом всех спецкатегорий голосования всего 21%, что опять-таки является самой низкой явкой на губернаторских выборах в России за всю их историю.

Победы на таких выборах, часто еще и обеспеченные массовым голосованием на дому, досрочным голосованием или голосованием по открепительным удостоверениям, нередко выглядят как профанация, и вопрос о реальной общественной поддержке избранных таким образом органов власти остается открытым.

2. Диспропорциональные результаты

Сверхнизкая явка на сентябрьских выборах на территориях, где доминирует независимое электоральное поведение (это в первую очередь города), при традиционно высоких уровнях административной мобилизации в аграрных и национальных регионах (где обычно большие проблемы с электоральным контролем, независимыми СМИ и наличием реальной оппозиции) создает крайне опасные для единства страны и ее развития диспропорции.

18 сентября 2016 г. явку выше 69% показали 13 регионов, где, судя по всему, наиболее массово фальсифицировались результаты. В этих регионах у «Единой России» в среднем 75,9% голосов. Составляя 12,8% избирателей страны, эти регионы дали 21,8% всех проголосовавших и 30,6% всех голосов за «Единую Россию». Еще семь регионов также электорально неблагополучны, но объем искажений в них немного ниже. Явка тут составила от 55 до 65%, а средний процент за «Единую Россию» – 61,9%. В остальных 65 регионах средняя явка – 41,7%, за «Единую Россию» в среднем голосовало 46,7% избирателей.

Нечто похожее мы видим и внутри конкретных регионов между голосованием в административных центрах и на окраинах. В итоге получается, что власть во многом формируют наиболее дотационные, наименее модернизированные регионы. Странно ожидать экономических прорывов в условиях, когда территории, от которых в значительной степени зависит развитие страны, в результате оказываются по политтехнологическим причинам де-факто поражены в политическом представительстве.

3. Деградация оппозиции

Слишком большое число одновременных выборов является дополнительным фактором ослабления оппозиции, что сказывается на уровне политической конкуренции и качестве избираемых органов власти. Обладая несопоставимыми с властью ресурсами (и эта диспропорция из-за результатов выборов-2016 еще больше вырастет), оппозиция просто не может адекватно охватывать все территории, где проводятся выборы. Так, выборы губернатора Иркутской области в 2015 г. были выиграны КПРФ во многом потому, что на них были мобилизованы сторонники партии из соседних регионов, а в 30 из 42 территориальных избирательных комиссий в день выборов при подведении итогов присутствовали действующие депутаты Госдумы. На одновременных выборах при большом числе регионов сконцентрировать такие ресурсы на одной территории малореально.

4. Разрушение рынка политического консультирования

Единые избирательные дни привели к существенной деградации рынка политического консалтинга – в условиях, когда политтехнолог работает в лучшем случае несколько месяцев в году, оставаться в профессии становится невыгодно. Иметь большее число заказов везет единицам, причем при выборе заказчика на единственную, по сути, кампанию в году важно не ошибиться – если проект вдруг закрывается, то второго шанса может и не быть. Еще больше усугубили ситуацию массовые отмены выборов мэров населением. В итоге многие перешли в менее рискованные сферы – корпоративный пиар, госслужбу и т. д. В результате даже сама власть столкнулась на выборах-2016 с дефицитом качественных политтехнологов, которых просто не хватало на такое число одновременных кампаний, да еще и с учетом праймериз. То же самое касается оппозиции. Неудивительно общее снижение качества кампаний, все чаще проводимых в стиле «сам себе режиссер». Наличие профессионального рынка политического консультирования – залог в том числе и качества работы самой власти, адекватного учета ею интересов избирателей конкретных территорий. Радоваться подобной деградации рынка политического консалтинга со стороны его нелюбителей по меньшей мере глупо.

5. Качество выбора

Из-за слишком большого числа одновременных кампаний более яркие и важные кампании более высокого уровня информационно топят кампании более низкого уровня, результаты на которых в таких условиях нередко начинают определяться случайными факторами. Резко усиливается эффект информационного шума и невозможности нормально донести до избирателей политические позиции партий и кандидатов.

6. Организационно-бытовая проблема

Из-за сентябрьских выборов множество людей, связанных с выборами (кандидаты, члены комиссий, технологи, журналисты, сами чиновники и т. д.), оказываются лишены нормальных летних отпусков. Из-за массовых совмещений выборов возникает повышенная нагрузка на избирательную и судебную систему.

Варианты решения

В идеале, конечно, единый избирательный день вообще стоит отменить. Во многих странах мира регионы сами выбирают удобные для себя даты, что уж говорить про Россию с ее гигантской дифференциацией территорий по климатическим условиям, уровню урбанизации, структуре местного хозяйства и т. д. В свое время его введение объясняли якобы экономией, хотя о какой экономии идет речь, если каждый регион сам финансирует собственные выборы и эта сумма вряд ли изменится от того, в каком месяце они пройдут. Реальная цель была другой – совмещая выборы, при этом провести общероссийскую медиакампанию в поддержку конкретной партии, т. е. фактически «федеральную кампанию – лайт», и заменить локальные повестки федеральной. Издержки этого названы выше, а получение гипербольшинства одной партией выглядит сомнительным достижением и с точки зрения качества управления.

Но простая отмена единого дня сейчас вряд ли политически возможна в рамках бюрократической инерции, да и существенное число выборов все равно будет попадать на сентябрь из-за исчисления сроков начала полномочий.

Самыми простыми и разумными представляются три решения. Первое: на выборах-2017 заменить сентябрь концом октября или началом ноября, что сдвинет всю кампанию на два месяца, включая и периоды для сбора подписей и агитации в СМИ. Большую часть кампании основная часть избирателей будет физически находиться на территории проведения выборов. Важно отметить, что в 2017 г. в основном должны переизбираться органы, избранные в 2012 г. (тогда «единых дней» было два – в марте и октябре). Для регионов, где прошлые выборы прошли в марте 2012-го, вернуть мартовское голосование вряд ли получится по временным причинам и можно в качестве варианта рассмотреть апрель. Для регионов, голосовавших начиная с 2013 г. в сентябре, перенос на ноябрь не будет значительным сдвигом, но зато время для кампании станет более удобным и для избирателей, и для участников, и для организаторов.

Второе: вывести за рамки единых избирательных дней случаи, когда проводятся досрочные выборы губернатора (регионы порой по году вынуждены жить во главе с врио). Разумно предусмотреть для них те же сроки, что и для аналогичной ситуации на иных выборах – проведение новых выборов в срок не позднее чем через шесть месяцев со дня досрочного прекращения полномочий. Третье: ввести норму о проведении одновременного голосования не более чем по четырем (или пяти) бюллетеням и в случае подобного совмещения переносить выборы более низких уровней на другие даты.

На следующем этапе либо восстановить два единых избирательных дня (в апреле и ноябре), либо совсем их отменить, разрешив регионам сокращать сроки полномочий органов власти для проведения выборов в наиболее удобные для данной территории сроки.

Автор – доцент департамента политической науки НИУ ВШЭ, эксперт КГИ