Самозащита самоуправления

Споры вокруг преобразования муниципальных районов в городские округа в Московской области вышли на федеральный уровень. Этот процесс, начавшийся еще в 2014 г. как обыденная муниципальная реформа регионального уровня, к ноябрю 2016 г. вошел в фазу острого противостояния между частью муниципальных руководителей, а также местных активистов и областной властью, пиком которого стало обсуждение конфликта на заседании президентского Совета по правам человека.

Противоборство региональных и местных властей для российской политики явление перманентное. Субъекты Федерации, потерпев тактическое поражение с принятием в 2003 г. федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления...», в конечном счете одержали стратегическую победу в 2014 г., когда губернаторы пролоббировали изменения в муниципальном законодательстве, давшие им широкие полномочия по ручной настройке местной власти. Казалось бы, поражение «партии мэров» в войне с «партией губернаторов» является полным и окончательным.

За семь лет, прошедших с момента начала реализации федерального закона № 131-ФЗ, харизматические лидеры, нередко становившиеся главами муниципальных образований в 1990-е гг. и в начале 2000-х, постепенно были выдавлены из муниципальных органов власти, а на смену им пришли «профессиональные» управленцы, назначаемые при фактическом, а с прошлого года и при формальном участии региональных властей. Представительные же органы муниципальных образований, состоящие в основном из депутатов-бюджетников и депутатов-предпринимателей, будучи зависимыми от бюрократического аппарата местных администраций, крайне редко вступают с ними в конфликт. Если говорить максимально обобщенно, то сейчас мы имеем не самоуправление, а местный бюрократический аппарат, управляемый региональными властями.

И тем не менее часть губернаторского корпуса продолжает считать существующую систему муниципальной власти неоптимальной и предпринимает шаги по еще большей ее «оптимизации». Важно понимать, что главы субъектов делают это не из-за самодурства, но руководствуясь определенными представлениями об эффективной организации управления территориями. Являясь, с одной стороны, персонально ответственными за ситуацию в своем регионе, а с другой стороны, лишившись части ранее доступных федеральных ресурсов, губернаторы пытаются мобилизовать внутренние ресурсы подвластных территорий. И добиться этого, по их мнению, можно, упростив систему управления, максимально ее вертикализовав и унифицировав.

Преобразование муниципальных районов, чаще всего состоящих из нескольких сельских и одного-двух городских поселений, в городской округ – одна из распространенных технологий такой «оптимизации». В понимании региональных властей городской округ – это удобный управленческий хаб, в котором можно сконцентрировать властные полномочия, отказавшись от многообразия поселенческих органов местного самоуправления. Например, Магаданская область с помощью этой технологии смогла сократить общее количество муниципальных образований с 48 (8 муниципальных районов, 1 городской округ, 18 городских и 21 сельское поселение) до 9 городских округов. Понятно, что губернатору проще работать напрямую с главами девяти округов, чем взаимодействовать почти с пятью десятками муниципальных руководителей.

Политическая пассивность местной власти и населения стала настолько привычной, что оптимизация ее территориальных и организационных основ рассматривается региональной властью как административная операция, аналогичная преобразованию какого-нибудь регионального министерства или ведомства. И неважно, что при таком подходе игнорируется мнение жителей соответствующих территорий. Однако есть основания полагать, что «рационально мыслящую бюрократию» ждут сюрпризы. Вчера еще аполитичные люди вдруг вспоминают о ценности местного самоуправления и своем праве самостоятельно решать судьбу своего городка или поселка. Чаще всего этим «проснувшимся горожанам» не хватает времени для самоорганизации и упорства в борьбе с бюрократической машиной. Но вот Подмосковье продвинулось дальше других, сумев донести через зампреда СПЧ Евгения Боброва вопрос о сохранении местного самоуправления до главы государства.

То, что в эти дни происходит в Московской области, в определенном смысле напоминает события осени – зимы 2011 г. в Москве. Рост политической активности граждан оказался для всех неожиданностью, а поводом для протестной мобилизации послужили действия властей, которые до поры до времени не вызывали столь негативной реакции граждан. В Подмосковье процесс планомерного преобразования муниципальных районов в городские округа продолжается уже два года. Но вплоть до «томилинского» прецедента протесты оставались локальными. Уникальность случая с Томилином состоит в широком резонансе, который вывел вопрос о местном самоуправлении в Московской области в общефедеральную повестку дня. 10 декабря в Серпуховском районе Подмосковья прошел гражданский форум в защиту местного самоуправления, в котором приняли участие несколько действующих глав муниципальных районов и депутатов представительных органов.

«Латентная федерализация», выражающаяся в увеличении финансовой и управленческой самостоятельности губернаторского корпуса от федерального центра, имеет своим следствием усиление вмешательства региональных властей в дела местного самоуправления. Эта экспансия уже начинает вызывать противодействие со стороны некоторых муниципалитетов, что объективно создает предпосылки как для реанимации реального местного самоуправления, так и для роста гражданской активности населения. А это, в свою очередь, вселяет надежду на то, что в муниципальную сферу вновь вернется публичная политика.

Автор – старший научный сотрудник Центра комплексных социальных исследований Института социологии РАН