Статья опубликована в № 4367 от 20.07.2017 под заголовком: Бюджет: Застойное планирование

Основные направления застоя

Независимый обозреватель Александра Прокопенко о том, что планы Минфина стали бюрократическими

Основные направления налоговой, бюджетной и таможенно-тарифной политики» (ОНБП) – тактический документ, в котором Минфин обрисовывает свое видение того, как должна развиваться экономическая политика. От него ждут нормативного подхода, т. е. не просто описания существующих экономических реалий, а объявления новых подходов к фискальной политике, определения ориентиров для общества и бизнеса.

В этой логике сначала представляются направления, потом поправки в бюджет. В этом году очередность была нарушена: сначала правительство утвердило изменения в закон о бюджете, включая новые бюджетные правила. И только потом Госдума начала широкое обсуждение уже утвержденных поправками подходов в «Основных направлениях» на 2018–2020 гг. Фактически это понизило статус документа до уровня пояснительной записки.

Меры по сокращению социальных расходов и субсидий могут быть успешными при наличии широкой общественной поддержки, уверял Минфин в прошлогодних ОНБП: для этого нужен новый общественный договор. Тучные нулевые сформировали общественный договор первых путинских сроков – стабильность и социальные блага в обмен на лояльность. В 2014 г. ему пришел конец – западные страны ввели санкции из-за присоединения Крыма, снизился приток иностранных инвестиций, упали цены на нефть. Оплачивать социальные расходы, на которые приходится около трети бюджетных трат, стало затруднительно. Зато у граждан выросли патриотические чувства.

В ОНБП этого года договариваться уже никто не предлагает. А сокращение благ (расходов и льгот) в качестве одного из векторов остается. Расчеты Минфина показывают, что переход к новому бюджетному правилу, которое помимо цены отсечения в $40/барр. еще и определяет формулу предельных расходов, приводит к сокращению трат федерального бюджета в номинальном выражении более чем на 400 млрд руб. (с 16 603 млрд руб. в 2017 г. до 16 222 млрд руб. в 2018 г. и до 16 194 млрд руб. в 2019 г.). Это означает реальное снижение финансирования практически по всем разделам. Небольшое номинальное повышение федеральных расходов на образование и здравоохранение в 2018 г. не компенсирует их предшествующего сокращения.

По новому правилу бюджет будет ежегодно сберегать около 100 млрд руб. на каждый доллар превышения цены на нефть над базовой ценой, подсчитали в Центре развития НИУ ВШЭ: при этом ликвидные остатки ФНБ, общий объем которого в настоящее время превышает 4 трлн руб., в ближайшие три года практически не используются. Только в 2017 г. бюджет дополнительно получит около 600 млрд руб., говорил ранее министр финансов Антон Силуанов. Ресурсы предлагается копить.

Обычно люди сберегают на черный день. Но каковы признаки этого черного дня, когда понадобятся резервы, Минфин не указывает, хотя формат «направлений» как раз позволяет высказывать такие предположения. О возможных контурах новой налоговой системы (Минфин – основной исполнитель поручения президента) впрямую не говорится ничего, а только упоминается целесообразность переноса нагрузки с налогов на труд в пользу косвенного налогообложения. Экономические и социальные эффекты такого маневра не очевидны и на сегодняшний день не подкреплены какими-либо доказательными аргументами, отметила на слушаниях председатель Счетной палаты Татьяна Голикова. Исходя из текста ОНБП налоговая система будет улучшаться преимущественно за счет администрирования и цифровизации.

Потенциал роста российской экономики ограничен 1,5%, пишет Минфин. Основные ограничения – неэффективность государственного сектора, низкая конкуренция, демографические проблемы и развитие человеческого капитала. Исходя из представленной структуры бюджетных расходов до 2020 г. никаких значимых изменений не планируется. Таким образом, экономика застынет в пределах потенциальных ограничений, а значит, накопленный за последнее десятилетие более чем двукратный разрыв с миром будет только нарастать (по данным МВФ, мировая экономика с 2007 г. выросла на 38%, а российская – менее чем на 16%).

Минфин в ОНБП (как прошлого года, так и этого) настаивает на предсказуемости бюджетной политики и налоговых условий. Однако под конец прошлого года расходы на оборону, несмотря на падение бюджетных доходов и жесткую экономию на всем, были повышены на 1% ВВП за счет увеличения дефицита бюджета. Объявленный в этом году лозунг о неувеличении налоговой нагрузки (она оценивается Минфином в 31,6%) не гарантирует изменения условий для бизнеса: может поменяться ставка при отмене льготы или наоборот. Вопросы сбалансированности региональных бюджетов, пенсионной системы, финансирования здравоохранения в документе упоминаются, но решать их, очевидно, не Минфину, хотя позицию по этим направлениям, которые безусловно повлияют на фискальную политику, стоило бы зафиксировать в ОНБП.

В текущей редакции «Основные направления налоговой, бюджетной и таможенно-тарифной политики» больше похожи на очередной бюрократический план, подготовленный потому, что этого требует Бюджетный кодекс. Ему никто не собирается следовать. Будет новый год – и новые направления. Если, конечно, застой не вектор движения. Впрочем, впереди выборы (не упомянутые в документе), которые неизбежно добавят экономической политике неопределенности.

Автор – независимый обозреватель