Как политика определила экономику железных дорог в США

Большинство экономистов смотрят на мир сквозь призму экономического детерминизма, полагая, что экономика всегда первична, а все остальное вторично. Но зачастую именно политическая культура страны определяет, каким путем пойдет экономическое развитие тех или иных отраслей и экономики в целом, какие формы государственного вмешательства будут считаться недопустимыми, а какие – возможными, какие реформы – неприемлемыми, а какие – желательными и необходимыми.

Хорошей иллюстрацией тезиса о влиянии политической культуры на экономическое развитие служит история зарождения и бурного развития железных дорог в США в XIX в., результаты которого определили то, как сейчас устроена железнодорожная система в США.

В отличие от российских железных дорог в секторе грузовых перевозок США частные железнодорожные компании владеют и инфраструктурой, и подвижным составом – локомотивами и вагонами. Конкретный населенный пункт может обслуживаться одной или несколькими железнодорожными компаниями, и нередко пара крупнейших городов обслуживается сразу двумя или тремя «параллельными» железными дорогами, конкурирующими в борьбе за клиентов. Слово «параллельный», впрочем, не всегда следует понимать буквально: параллельные в экономическом смысле маршруты могут достаточно отличаться друг от друга географически – важно, что они представляют собой экономичную альтернативу для предприятий, желающих перевезти груз.

На рынке железнодорожных грузовых перевозок США работает более 560 частных компаний, из них семь относятся к так называемым дорогам первого класса (это самые крупные железнодорожные компании, на которые в сумме приходится около 65–70% всей эксплуатационной длины и более 90% выручки всех железных дорог; две из них – канадские компании, работающие на территории США), более 30 компаний – к региональным железным дорогам (охватывают, как правило, несколько соседних штатов, эксплуатационная длина – от 420 до 700 км), более 300 компаний – к местным железным дорогам (протяженность таких дорог обычно не превышает 560 км). Еще около 200 частных компаний владеют отдельными сортировочными станциями и контейнерными терминалами (они же их и эксплуатируют). Впрочем, в железнодорожной отрасли США есть и государственные компании: Amtrak, которая осуществляет практически все пассажирские перевозки в стране, но не занимается грузовыми перевозками, и Alaska Railroad – небольшая государственная железная дорога на Аляске.

Таким образом, в целом сферу грузовых железнодорожных перевозок можно считать полностью частной, а сферу пассажирских – государственной.

Благодаря частной собственности железные дороги США считаются одной из самых эффективных в экономическом смысле транспортных систем. Степень эффективности можно проиллюстрировать таким показателем, как количество работников железных дорог, приходящихся на 1 км эксплуатационной длины путей. В начале XXI в. в США этот показатель составлял один человек на километр, в России – примерно 11 человек на километр.

Понять, как США удалось создать такую эффективную железнодорожную систему, поможет история ее становления в XIX в.

Политическая культура как совокупность ценностей, мнений, обычаев и традиций того или иного общества часто уходит корнями в те времена, когда формировалась сама модель государства. США изначально создавались как конфедерация отдельных штатов, с высокой степенью автономии, поэтому идея децентрализации была органична для американского общества. Более того, федеральное правительство представлялось американскому обществу как неизбежное зло либо, как минимум, как нечто, влияние чего необходимо ограничивать.

Поэтому любое расширение функций федерального правительства воспринималось американцами с априорным подозрением. «Столкнувшись с задачей регулирования развития железных дорог, американцы исходили из того, что города и штаты должны конкурировать между собой за право стать центрами транспорта и торговли, поскольку именно так были устроены первые американские поселения и впоследствии – штаты», – пишет Фрэнк Доббин в книге «Формирование промышленной политики: Соединенные штаты, Великобритания и Франция в период становления железнодорожной отрасли». Американская модель с частными железными дорогами, конкурирующими между собой, сформировалась, по Доббину, именно потому, что «идея местного самоуправления составляла основу всего политического порядка в стране».

Американское общество XIX в. всячески возражало против активности государства, и в особенности федерального правительства, в этой сфере, полагая, что риски от централизации власти в руках крупных компаний слишком велики и что если крупная частная компания еще вынуждена играть по рыночным правилам, то крупная государственная компания, очевидно, будет представлять угрозу для рынка и для общества.

В 1886 г. член палаты представителей от Техаса Джон Рейган сформулировал эту мысль так: «Железнодорожные управляющие советуют создать всеобщее объединение или федерацию всех железных дорог страны, признать его и придать решениям силу закона. Конституция не дает конгрессу такого права. Это привело бы к созданию одной обширной и могущественной монополии из нескольких ныне существующих; подобный курс позволил бы такой монополии контролировать транспорт и торговлю всей страны и распоряжаться жизнью и свободами народа».

Конечно, и в США время от времени появлялись мысли о необходимости государственного строительства железных дорог или их государственной эксплуатации. Но небольшой опыт участия в той или иной степени государства в строительстве железных дорог на этапе зарождения отрасли породил очень скептичное отношение американцев к государственной активности в этой сфере. В частности, когда в конгрессе обсуждалось строительство на федеральные средства железной дороги, проходящей через весь континент, 15-й президент США Джеймс Бьюкенен заявил, что такая схема финансирования «увеличит возможности исполнительной власти по раздаче постов и должностей до угрожающих масштабов и приведет к систематическим злоупотреблениям и коррупции». Непосредственная господдержка отрасли, полагали американцы, ставит под угрозу личные свободы и подрывает легитимность государства, и поэтому такая поддержка частных предприятий была запрещена. Многие штаты издали законы, запрещающие участие государства в финансировании железнодорожного строительства. Штат Нью-Йорк в 1846 г. первым ввел запрет на государственное финансирование железных дорог, затем в течение следующих 15 лет его примеру последовали Айова, Западная Вирджиния, Калифорния, Канзас, Кентукки, Миннесота, Мэн, Мэриленд, Небраска, Невада, Огайо, Орегон и Пенсильвания. В 1872 г. конгресс обязался впредь не выдавать земельные участки железнодорожным компаниям (ранее выдача земли также фактически была формой поддержки железнодорожных компаний, только не федеральным правительством, а правительствами штатов).

Все это положило конец активному участию сначала федеральных, а затем и местных властей в строительстве железных дорог: целью госполитики была провозглашена не финансовая поддержка, а обеспечение неприкосновенности экономических свобод владельцев железных дорог и их клиентов.

Развитие железных дорог в отсутствие госрегулирования можно проиллюстрировать тремя примерами, которые непривычны для российской традиции.

Первый пример – установление единой ширины железнодорожной колеи. В США ни штаты, ни конгресс не могли предписывать железным дорогам, по каким стандартам им работать, и в результате каждая железнодорожная компания могла самостоятельно выбирать ширину колеи. В итоге к 1881 г. половину общей протяженности американских железных дорог составляли линии, ширина колеи которых отличалась от наиболее популярного формата – 4 фута 8,5 дюйма (1435 мм). Лишь в 1881 г. появилась частная организация, которая занялась стандартизацией железнодорожной колеи и убедила железнодорожные компании по всей стране предпринять работу по приведению ширины колеи к стандартным 4 футам 8,5 дюйма.

Второй пример – согласование расписаний. Как пишет Доббин, «американские правительства предоставили частным предпринимателям право самим решать вопросы стандартизации часовых поясов, призванной сделать перевозки по сети железных дорог регулярными и предсказуемыми, а также вопросы координации графика движения поездов, принадлежавших разным компаниям. <...> В отсутствие воли конгресса в 1873 г. более 100 железнодорожных компаний образовали конвенцию об общем времени, призванную согласовать расписания движения поездов».

Третий пример – стандарты сигнализации. Разные компании разработали множество сигнальных стандартов, и по мере интеграции железных дорог в единую сеть машинистам все чаще встречались незнакомые сигналы. Однако, как писал Колин Данлеви в книге «Политика и индустриализация», «железнодорожные компании твердо придерживались мнения о недопустимости установления стандартов сигнализации на федеральном уровне, исходя из того, что правительство не должно вмешиваться во внутренние дела компаний». Соглашение о едином национальном стандарте сигнализации было принято лишь в 1884 г. Но инициатором стандартизации стало не государство, а сами компании, когда поняли, что выгоды от подобной стандартизации перевешивают издержки на ее проведение. В итоге в США было создано более 20 различных ассоциаций, занимающихся вопросами стандартизации, координации и согласования различных аспектов организации железнодорожного дела.

Общество отказывалось от централизации, даже когда речь шла об очевидно полезных усовершенствованиях. В 1873 г. Эли Джанней запатентовал изобретенную им автосцепку, в 1872 г. (по другим данным – в 1869 г.) Джордж Вестингауз – пневматический тормоз. Эти изобретения существенно повышали безопасность, в том числе работников железных дорог. Но заксобрания штатов отказывались сделать применение такого оборудования обязательным – и в течение 25 и 24 лет соответственно использование автосцепок и пневматических тормозов было делом добровольным.

Таким образом, именно американские политические институты и политическая культура обусловили создание той модели развития сети железных дорог, которая сложилась в США. И это оказалась успешная модель: если в 1870 г. эксплуатационная длина железных дорог США составляла 85 000 км (почти столько же, сколько в России сегодня), то за следующие 10 лет она была удвоена (186 000 км), а за следующие 15 лет еще раз удвоена (373 000 км к 1895 г.). Так безо всякого участия государства и без различных «федеральных программ модернизации транспортной инфраструктуры», просто опираясь на частную собственность и энергию нерегулируемого рынка, США добились самых впечатляющих темпов роста железнодорожной инфраструктуры в истории железнодорожного транспорта.

Автор – экономист