Бесконечная весна Думы

Политолог Екатерина Шульман подводит итоги рекордно длинной весенней сессии
Хотя последнее пленарное заседание состоялось 26 июля, назвать сессию завершенной нельзя /Евгений Разумный

Парламентское время идет по особому календарю, напоминающему больше учебный, чем общечеловеческий. Единицей думской цикличности является не год (год в Думе мало что значит), а созыв (правильные парламентарии произносят это слово с ударением на первом слоге, с тем же алогичным стремлением к искажению основных терминов своей профессии, повинуясь которому жрецы углеводородов переставляют ударение в слове «добыча»). Внутри созыва существуют две сессии: весенняя и осенняя. Весенняя начинается после нового года и продолжается, как показывает опыт последних лет, настолько долго, насколько депутатский корпус готов пожертвовать своими летними отпусками. Осенняя сессия начинается в сентябре и заканчивается несдвигаемой датой – концом декабря.

Весенняя сессия не только всегда длиннее осенней хронологически – она еще и разнообразней ее содержательно. Центральное событие каждой осенней сессии – бюджетный процесс, рассмотрение и принятие проекта федерального бюджета и бюджетов социальных фондов (Пенсионный фонд, ФСС, ФОМС) и отчетов об исполнении прошлогодних бюджетов. По этой причине в общем объеме рассматриваемых законопроектов осенью всегда будут доминировать правительственные инициативы. Расширенно понимаемая же «весна» – время депутатского творчества.

В 2018 г. расширяемость весенней сессии была доведена до новых пределов. Хотя последнее пленарное заседание состоялось 26 июля, назвать сессию завершенной нельзя: до 1 августа включительно продолжались публичные и непубличные подведения итогов, а уже 21 августа случится то, что можно назвать центральным событием сессии, – парламентские общественные слушания по проекту закона о повышении пенсионного возраста.

Занимательная арифметика

Рекордная по продолжительности сессия оказалась выдающейся и по производительности: 50 пленарных заседаний (для сравнения: весной 2017 г. их было 44, весной 2013 г. – 41). По количеству пленарных заседаний весна-2018 может сравниться только с весной-1999 – тогда из 50 заседаний три были посвящены обсуждению процедуры импичмента.

Ритуальные мероприятия заняли и некоторое количество заседаний этого года: в частности, палата утвердила кандидатуру нового главы правительства. Поскольку кандидатура эта не блистала новизной, формальная процедура утверждения могла запомниться разве что тем, что тогда впервые публично прозвучало обещание в ближайшее время внести в Думу проект повышения пенсионного возраста. В отличие от многих обещаний, раздаваемых на мероприятиях такого рода, это было в точности исполнено.

Производительность труда – вовсе не первая парламентская добродетель. Никому не нужны рекорды по выплавке максимального количества новых законов в единицу времени. Более того, горькие опыты предыдущих лет научили бизнес и общественность ценить правовую стабильность. Трудно проникнуться энтузиазмом по поводу «разбора законодательных завалов» – массового отклонения залежавшихся инициатив предыдущих созывов, в котором руководство Думы видит нечто вроде гигиенического долга. Хотя надо признать, что если законопроект-перестарок успел пройти первое чтение, то ничего нового на ту же тему внести нельзя, пока ранее принятый не отклонен.

Всего за сессию Дума рассмотрела 978 законопроектов, что меньше, чем в 2017 г. (1080), но значительно больше, чем в 2013 г. (653). В третьем, окончательном, чтении было одобрено 339 федеральных законов, что превосходит достижения и 2017 г. (228), и 2013 г. (211).

Базового статистического соотношения «среди внесенных больше депутатских, среди принятых – правительственных» долгая весенняя сессия не изменила, но интересные метаморфозы наблюдаются у парий законотворческого процесса – региональных заксобраний, которые, как известно, вносят в Государственную думу довольно много проектов, но почти все они безжалостно отклоняются депутатским корпусом.

В ожидании выборов 2016 г. рабочая гипотеза состояла в том, что возвращение в Думу одномандатников, теснее депутатов-списочников связанных с региональными, а не с партийными и федеральными элитами, несколько повысит эффективность законотворчества заксобраний. Не прошло и двух лет работы нового созыва, как гипотеза эта начала подтверждаться, но своеобразно: региональных инициатив стало значительно меньше, но шансы на одобрение у них возросли. Выраженная в процентах законотворческая эффективность региональных заксобраний, составлявшая в 2013 г. 8%, в 2017 г. – 5%, в 2018 г. возросла до 18% (у депутатов – 19%). При этом самих вносимых проектов стало меньше: 102 весной 2018 г. против 210 весной 2013 г.

Можно приписать происходящее благотворному влиянию Совета законодателей (совещательного органа, объединяющего представителей верхней и нижней палат), который, по официальной информации, призван покровительствовать региональным законопроектам, если б можно было понять, чем он занимается и каковы его полномочия.

Разумеется, само по себе региональное происхождение никак не признак качества: как раз в 2013 г. одним из редких примеров одобренной Думой региональной инициативы стал печально известный закон о пропаганде «нетрадиционных семейных ценностей» – блестящая идея новосибирского заксобрания. Тем не менее региональные легислатуры в те моменты, когда они не озабочены вопросами половой морали, все же стоят чуть ближе к земле, чем федеральные органы власти, и их законодательные идеи заслуживают большего, чем автоматическое отклонение.

Обязательная программа

Дисциплинированное одобрение парламентом бюджетонаполняющих правительственных инициатив – повышения НДС или внедрения нефтяного налогового маневра – не представляет никакого интереса для наблюдателя, поскольку не содержит элемента новизны. Можно отметить разве что соблюдение регламентных норм и похвальный отказ от практики ускоренных рассмотрений: 30 календарных дней от первого чтения до второго – это лучше, чем принятие «в первом чтении и в целом» в один день, потому что Минфину очень срочно надо.

Столь же рутинны, начиная как минимум с 2014 г., упражнения в конфискационном законотворчестве: новеллы по взиманию с граждан денег под разными предлогами. К этому разряду отнесем повышение госпошлины на выдачу загранпаспортов с электронным носителем (с 3500 до 5000 руб.) и водительских прав (с 800 до 1500 руб.), введение штрафов за анонимайзеры и новые права банков по блокированию «подозрительных транзакций». В качестве некоторой компенсации можно рассматривать повышение МРОТ до 11 163 руб. и очередное продление дачной амнистии.

Исполняя поручения правительства по добыче денег из граждан, Дума не забывала и себя: политика перевода партий на бюджетное финансирование, с ее очевидными финансовыми и политическими резонами, продолжает внедряться: вслед за повышением в прошлом году цены голоса, полученного на парламентских выборах, резко возросла и премия за набранные на президентских выборах больше 3% голосов – с 20 до 152 руб. за голос. От разорения бюджет спасает только то, что основной кандидат у нас не партийный, а самовыдвиженец. Но если на следующих президентских выборах победит кандидат от партии, эта партия озолотится.

Парламентский ордер

Украшается Дума не только ударным трудом, но и внешне расцветает, благоустраиваясь архитектурно. Судя по всему, идея строительства отдельного парламентского центра, призрак которого смутно витал то на Цветном бульваре, то в Нагатинской пойме, похоронена окончательно, как несовместимая с политикой государственной скромности и экономией бюджетных средств. Кроме того, никто не хочет уезжать далеко от Кремля. Вместо этого решено, во-первых, восстановить Троекуровские палаты, десятилетиями скрывавшиеся под покровом зеленой марли во внутреннем дворе так называемого нового здания Госдумы в Георгиевском переулке. После реставрации в особняк переедут два думских комитета: по международным делам и по делам СНГ. Реновации подвергнется и зал пленарных заседаний, и не как раньше, в невинном стремлении освоить деньги на ремонт, а на строго научной основе. Руководство палаты и ее экспертно-аналитическое управление ознакомились с монументальным трудом амстердамского архитектурного бюро XML, опубликовавшего схемы залов пленарных заседаний всех 193 парламентов мира с анализом типов рассадок и их соотношения с политическими режимами. Всего способов организации пленарных залов обнаружилось пять. Государственная дума сидит в помещении бывшего Госплана, где кресла сгруппированы примерно как в кинотеатре, с местами для слабовидящих впереди и местами для поцелуев у задней стенки. Такая рассадка встречается еще в Китае, Северной Корее и Бразилии. Четыре оставшихся метода: амфитеатром, как в римском сенате и французском национальном собрании, кругом и полукругом, как в скандинавских тингах, и двумя оппонирующими рядами скамей, как в двухпартийных системах англосаксонского типа. Пока не ясно, какую схему выберут думские реноваторы, но любой из вариантов будет лучше, чем нынешний школьный класс. А пока депутаты будут заседать в зале соседнего Дома союзов.

Окончание в завтрашнем номере «Ведомостей»

Автор — доцент Института общественных наук РАНХиГС