Минфин начинает очередную бюджетную реформу

Меняется структура бюджета – он будет целиком состоять из долгосрочных целевых программ (ДЦП), следует из размещенной на сайте Минфина «Программы повышения эффективности бюджетных расходов». Опробовать программно-целевой принцип Минфин планирует при подготовке бюджета 2011 г., а бюджет на 2012 г. и на период до 2014 г. уже полностью готовить по новой методике.

Федеральным ведомствам будет предложено составлять ДЦП исходя из целей, изложенных в концепции-2020, и приоритетов, описанных в основных направлениях деятельности правительства. «Карта ДЦП» должна содержать индикаторы достижения цели (конечные и непосредственные, т. е. промежуточные) и перечень задач и мероприятий для ее достижения. Мероприятия будут называться ведомственными целевыми программами (ВЦП). Каждое министерство может быть куратором долгосрочной программы и исполнителем нескольких ведомственных в составе других ДЦП. На переходном этапе (2–3 года) в состав ДЦП будут включаться ныне действующие федеральные целевые программы (ФЦП).

«Бюджет – лишь один из инструментов достижения целей государственной политики. Чтобы обеспечить эффективность бюджетных расходов, необходимо, во-первых, четко определить эти цели и, во-вторых, увязать в рамках ДЦП бюджетные расходы с другими инструментами – регулятивными мерами, осуществлением контроля, налоговыми льготами. А это значит, что нужно усиливать политическую направленность бюджета, в том числе упрощать его структуру», – говорит директор департамента Минфина Алексей Лавров. Вместо нынешней четырехуровневой классификации расходов по каждому из ведомств весь бюджет может быть представлен в виде 30–40 ДЦП, в каждой из которых – 10–15 ВЦП.

Сейчас на долю программных расходов (ФЦП, нацпроекты) приходится порядка 15% бюджетных расходов, долгосрочными же программами будут охвачены почти 100% – кроме расходов, которые «обеспечивают деятельность государства в целом и вносят вклад в реализацию абсолютно всех программ», говорит Лавров.

Целевые показатели разрабатывает правительство при утверждении ДЦП, некоторые непосредственные результаты – министерства при утверждении ВЦП. Порядок формирования и реализации ДЦП еще предстоит принять (сейчас концепция направлена на рассмотрение ведомств), пока предполагается, что программный бюджет заработает в 2012 г., но могут быть разные варианты, в том числе в зависимости от того, как решится вопрос о соотношении нынешних ФЦП и ДЦП, уточняет Лавров.

Документ в правительство официально пока не внесен, однако на совещаниях в Белом доме его уже обсуждали, рассказывает правительственный чиновник. Будущее документа туманно, говорит он, у Минэкономразвития серьезные претензии: «У него и у Минфина разное понимание того, что такое ДЦП, из-за этого до сих пор нет методики написания программ». Еще один принципиальный момент – не понятно, как министр сможет отвечать за исполнение другими ведомствами их ВЦП, которые входят в его ДЦП.

Минэкономразвития представило замечания, говорит высокопоставленный чиновник этого ведомства, программа между министерствами пока не согласована. Не очевидно, что ее нынешний вариант делает бюджетные расходы действительно эффективнее, сомневается другой сотрудник Минэкономразвития: «Новая классификация может только размыть контроль за исполнением бюджета». В Минэкономразвития думают, говорит он, «что можно и нужно обсуждать переход на программный бюджет», а основой должны стать меры по реструктуризации бюджетной сети, повышение эффективности управления госимуществом и формирование федеральной контрактной системы. «Мы считаем ДЦП масштабным проектом, который включает и ФЦП, и ВЦП, и реформы, и законотворчество, а Минэкономразвития настроено на консервацию нынешнего положения дел: ДЦП, дескать, – расширенные ФЦП», – по-своему понимает коллизию сотрудник Минфина. При ближайшем межведомственном согласовании противоречия могут быть сняты, надеется сотрудник Минэкономразвития.

«Мы хотим, чтобы бюджет был компактным, доступным и понятным», – говорит о главной цели программы замдиректора департамента Минфина Валерий Сидоренко. Есть несколько регионов, которые уже перешли на верстку бюджета по результатам, например Тверская и Тюменская области, добавляет он. Тверь оформляет бюджет в форме ДЦП с 2005 г., говорит министр финансов Тверской области Алексей Каспржак: «Сейчас уже 98% бюджета формируется по новому принципу. Он доказал свою эффективность: мы пишем бюджет под запросы потребителя, а не под потребности бюджетополучателей». Минфин рекомендует всем регионам перейти на программный бюджет.

Сейчас бюджет строится исходя из выполняемых ведомствами функций, примерный принцип определения объема расходов – «как в прошлом году плюс инфляция», сравнивает директор ЭЭГ Александр Андряков: «Вся структура бюджетных расходов воспроизводится из года в год». В программном бюджете все затраты расписаны под конкретные и измеримые цели и задачи и ведомство «отвечает не за то, как освоило деньги, а [за то], каких результатов достигло», говорит Андряков. Шаг к реформе уже сделан – это проект реструктуризации бюджетной сети: на госфинансировании остаются только учреждения, находящиеся вне конкурентного поля (тюрьмы, психбольницы), все прочие вместо содержания переводятся на оплату госзаказа и госуслуг и вправе зарабатывать самостоятельно в рамках разрешенного уставом. Мгновенного чуда ждать не стоит, предупреждает Андряков: страны, перешедшие на программные бюджеты 10–20 лет назад, до сих пор повышают эффективность расходов. Больше свободы и больше ответственности – вот в этом стимул к «перестройке мозгов», но этого не произойдет до тех пор, пока не придут люди, выращенные уже в новой системе, считает он.

Перевод почти всех расходов на программы хорош в теории, предупреждает Наталья Акиндинова из Центра развития ГУ-ВШЭ: на практике, например, очень сложно контролировать и влиять на достижение целей в области демографии. Любое изменение методологии означает игру по новым правилам, они могут не всем нравиться, рассуждает Евгений Гавриленков из «Тройки диалог»: «Методика должна соотноситься с прежней, чтобы отслеживать, куда эволюционирует политика».