Правительственные эксперты предлагают свой вариант реформы межбюджетных отношений

На Петербургском экономическом форуме Медведев заявил, что «федеративный характер государства» нужно менять, отдавать средства и полномочия регионам и муниципалитетам, корректировать налоговую систему и принципы межбюджетных отношений. Из бюджетного послания, которое Медведев зачитал на прошлой неделе, следует, что нужно проводить административную децентрализацию, а не политическую. В послании правительству дается задание начиная с 2012 г. перераспределить бюджетные полномочия между регионами и центром.

Нынешняя система межбюджетных отношений – это отражение политической системы, «нет сомнений в том, что нужно возвращаться к выборности глав регионов», говорит губернатор Кировской области Никита Белых. По его словам, этот переход даст много «шероховатостей» в виде губернаторов-популистов, но этот путь необходимо пройти. Экономическую децентрализацию необходимо закрепить политической, чтобы она работала действительно эффективно, заключает он. Лучше, чтобы руководители органов исполнительной власти формально или де-факто назначались победившей в регионе или муниципалитете партией, считает мэр Троицка Виктор Сиднев: «Это позволит избежать конфликтов между исполнительной и представительной властью, которые сейчас нередко случаются». В отличие от прямых выборов такая система обеспечивает личную ответственность руководителей территорий, замечает он. Главным итогом затеянной президентом децентрализации должна стать передача на муниципальный уровень дополнительных источников финансирования полномочий местной власти, согласен он с Мезенцевым.

Экспертная группа «Реальный федерализм, местное самоуправление, межбюджетная политика», которая вырабатывает региональную политику при корректировке стратегии-2020, считает, что подход Медведева не даст результата. Кризис системы федерализма зашел очень далеко, пишут эксперты в своей обновленной программе, «его суть – не в чрезмерной централизации, которую можно было бы преодолеть развитием децентрализации и демократических механизмов» (см. www.vedomosti.ru).

Эксперты называют другие главные проблемы: дезорганизация институтов, в том числе судебной власти, высокие транзакционные издержки предпринимательской деятельности, деградация элит и отсутствие возможностей реального выражения мнения населения, урбанизация и депопуляция сельской местности, а также слабое развитие гражданского общества. В этих условиях, указывают эксперты, совершенствование отдельных инструментов федеративных отношений, в том числе межбюджетных, само по себе «вряд ли может существенно улучшить ситуацию». Когда нет «правил игры» в системе, любое административное совершенствование федеративных отношений будет нейтрализовано. Сначала надо выбрать политические механизмы, которые позволят восстановить реальный федерализм и местное самоуправление, пишут эксперты в программе, а только потом – думать об инструментах.

По мнению экспертов, в политической плоскости ситуация может развиваться по пяти сценариям: сохранение статус-кво, дальнейшее усиление централизации, активизация процессов демократизации (в том числе немедленный возврат к выбору губернаторов с восстановлением автономии каждого из уровней власти), административная децентрализация и ограниченная децентрализация. Проанализировав преимущества и риски всех этих сценариев, большая часть экспертов настаивает на том, что выбирать нужно развитие процессов демократизации. Этот сценарий предполагает не только восстановление выборов губернаторов, но и отмену на муниципальном уровне требования пропорциональной избирательной системы. Политическая перестройка федеративной системы должна сопровождаться организационными и экономическими механизмами, а не наоборот.

Финансовая автономия региональных и местных органов власти должна быть усилена, а региональная и муниципальная налоговая база – расширена, считают эксперты. Полномочия каждого из уровней власти надо сделать максимально конкретными. Территории должны самостоятельно определять цели развития, а муниципалитеты – свободно выбирать систему управления, им не нужно мешать создавать городские округа в поселениях.

Если власть не решится на этот достаточно резкий сценарий, то можно делать то же самое постепенно, допускают эксперты. По их мнению, начать можно с ликвидации федеральных округов как промежуточного уровня власти, отсутствующего в Конституции, и ввести жесткие рамки всяких форм давления центра на регионы. А полноценные выборы вернуть на региональный уровень только в следующем политическом цикле.

Тема возвращения выборов не закрыта, говорил в июне Financial Times Медведев, но подчеркивал, что это не «вопрос сегодняшнего и завтрашнего дня». На майской пресс-конференции он заметил, что процедура назначения губернаторов может быть изменена только через 10–15 лет: «Для этого должны созреть предпосылки».

Совершенствование властной вертикали и забвение опыта 2000-х –―разные вещи, нельзя превращать обозначенную президентом реформу в революцию, считает губернатор Иркутской области Дмитрий Мезенцев: «Вместо этого нужно выверенное и аккуратное реформирование, учитывающее специфику каждого региона». Главное, чтобы передаваемые полномочия были подкреплены соответствующими источниками финансирования, иначе власть дискредитируется, считает он. В Иркутской области рейтинг доверия к муниципальной власти ниже, чем к региональной, приводит пример Мезенцев: «Хотя именно местные власти должны пользоваться большей поддержкой населения, которой нет из-за того, что от муниципалитетов многого ждут, а средств и полномочий им недостает». В этом году Иркутская область уже увеличила трансферты муниципалитетам на 3,3 млрд руб. и даст еще 1 млрд руб. тем, кто соберет больше всего налогов, рассказал он.