Эксперт о региональных бюджетах: «Система входит в штопор»

За политические решения федерального центра расплатятся самые сильные регионы
А. Махонин / Ведомости

К марту долг региональных бюджетов составил 31% их собственных доходов, у 40% регионов он выше 50%, посчитали в Независимом институте социальной политики (НИСП). А 7 регионов уже в начале года «вышли за флажки» - их долг превысил доходы, рассказала директор региональных программ НИСП Наталья Зубаревич на апрельской конференции Высшей школы экономики. «Регионы сейчас воспроизводят Советский Союз 1986 года», - замечает она.

Сильные, инвестиционно активные регионы первыми попали в ловушку, считает Зубаревич: федеральный центр «обрушил» им их собственную доходную базу - налог на прибыль, а финансовую поддержку распределяет в пользу бедных.

«Если ничего не получается, надо доить бизнес»

В кризисе региональных бюджетов гораздо больше институциональных причин, чем экономических. Политическими решениями федерального центра обусловлен рост региональных расходов и изменение их структуры - у 70% регионов социальные расходы (здравоохранение, образование, культура, соцполитика, физкультура и спорт) превышают 60% всех расходов. Решения федерального центра повлияли на динамику доходов региональных бюджетов: причина упавших на 13% сборов налога на прибыль - «кормильца сильных регионов» - не только в экономическом кризисе, но и в действующем с 2013 г. законе о налогообложении интегрированных бизнес-групп, констатирует Зубаревич.

По итогам 2013 г. доля налога на прибыль в структуре региональных доходов стала минимальной за последние 6 лет (21% против 28% в 2008 г.). Выросла до 6-летнего максимума доля налога на доходы физических лиц (его поступления увеличились за год на 11%) - до 31% (27% - в 2008 г.). Это тоже чистая политика, напоминает Зубаревич: государство обязало повышать зарплаты бюджетникам. Мощный рост налога на имущество (на 15%) - общий тренд регионов, замечает она: «Если ничего не получается, надо доить бизнес, это, в общем-то, и на федеральном уровне работает».

Доля трансфертов федерального бюджета в доходах регионов третий год снижается, и это в условиях ухудшающейся экономической ситуации, отмечает Зубаревич. С пика 2009 г. в 27% всех доходов их доля сократилась в 2013 г. до 19% (1,6 трлн руб., в 2012 г. - 1,7 трлн). «Но для самых слабых кондиции практически не меняются - их как кормили, так и кормят. Среднеразвитые, так же как и развитые, продавили вниз. То есть риски развития легли на средне- и относительно развитые регионы: власть сделала свой выбор - кто будет платить издержки», - делает вывод Зубаревич.

При этом структура федеральных трансфертов все более непрозрачна. «Дотация на выравнивание - это правильная дотация, и она счетная, ее можно прогнозировать, - в 2005 г. составляла 50%, теперь около трети. Самые «неправильные» дотации, которые распределяются в абсолютно ручном режиме, - это дотации на сбалансированность: их доля выросла, т.к. в 2013 г. пришлось разруливать ситуацию. Доля «иных» межбюджетных трансфертов взлетала до 13%», - перечисляет Зубаревич. Декларировав принцип прозрачности в межбюджетных отношения, федеральные власти ему никоим образом не следуют, замечает она. Невозможно получить ответ на вопрос, почему, например, в Амурской области «иные трансферты» составляют более 20% всей поддержки федерального центра, а в Чукотском АО - более половины ее составляют трансферты на сбалансированность.

Как выживают регионы

Если в целом доходы региональных бюджетов за 2013 г. выросли на 1% (у трети - упали), то расходы увеличились на 6%. «Есть чудовищные цифры о дельте в 20-25%, в отдельных случаях в 30% между доходами и расходами. И тут чемпионы далеко не только слаборазвитые республики, которым нечего терять, но и немаленькое количество развитых регионов», - говорит Зубаревич. Дефицит региональных бюджетов составил «феерическую цифру» - 8% всех доходов регионов, почти в половине регионов - более 10%, и только 6 регионов вышли в ноль или завершили год с профицитом, указывает Зубаревич: «Это разбалансировка. Система входит в штопор».

Рекордный дефицит - 642 млрд руб. в 2013 г. - беспокоит и министра финансов Антона Силуанова: «Такого никогда не было, дефицит достигал максимальной отметки в 50-100 млрд руб». Улучшения ситуации в ближайшей перспективе не предвидится, сообщал он сенаторам: «Мы не видим возможности сейчас прогнозировать увеличение прибыли предприятий и налога на прибыль. Динамика фондов оплаты труда тоже сокращается, поэтому НДФЛ также не будет расти такими темпами, как раньше. Тем не менее, расходные обязательства существуют, и их нужно выполнять».

Получив от федерального центра «предложение, от которого нельзя отказаться» - необходимость профинансировать рост зарплат бюджетникам без дополнительного источника доходов - регионы вынуждены выживать и выкручиваться, констатирует Зубаревич.

Доля финансирования образования и здравоохранения в 2013 г. составила 50% всех расходов региональных бюджетов (в 2008 г. - 33%). Но при этом расходы на здравоохранение росли за счет территориальных фондов медстрахования, бюджетные средства регионы экономили: финансирование здравоохранения из бюджетов упало на 8%. Столкнувшись с дефицитом ресурсов, регионы сокращали закупки, резали штатное расписание (объединяя, например, ставку географа и биолога), рассказывал в интервью «Ведомостям» Ярослав Кузьминов: «Доходит до того, что больному требуется со своим бинтом приезжать, а в школах нет мела, - это факты, о которых мне рассказывали в ряде довольно благополучных регионов». Вместо задуманного «эффективного контракта» - увольнения слабых и повышения зарплат сильным - получился неэффективный: слабых увольнять не хотят, а сильные вместе с ростом зарплаты получили и рост нагрузки - прямое нарушение условий реформы, сетовал Кузьминов.

Еще одна статья экономии - социальная защита (доля расходов на соцподдержку снизилась с 18% в 2010 г. до 15%) и ЖКХ (доля в 10% стала минимальной за последние 6 лет). Ужимать соцзащиту и ЖКХ - единственный выход, считает Зубаревич.

Однако расходы на национальную экономику - т.е. инвестиции, строительство дорог, поддержка отраслей и др. - не снизились, а даже выросли на 8%: «Значит, регионы боролись, пытались найти деньги, чтобы инвестировать в развитие хоть как-то», - заключает Зубаревич. Но получается не очень, признавал министр регионального развития Игорь Слюняев: в 2013 г. доля капитальных вложений в расходах бюджетов составила 12%, сократившись с 13% годом ранее и вдвое - в сравнении с докризисным 2007 г. Это замедляет процесс обновления инженерной инфраструктуры, основных фондов, социальной сферы, посетовал министр.

Зато не отказались регионы от повышения расходов на госуправление (в 2013 г. возросли на 7%): «Совершенно невозможно сократить расходы на себя любимых - это свойство российской бюрократии неотменимо во всех режимах и правилах», - иронизирует Зубаревич.

На коротком поводке

Децентрализация межбюджетных отношений, за которую выступает, в частности, спикер Совфеда Валентина Матвиенко, ничем регионам не поможет, считает Зубаревич: «Это один из самых печальных выводов, которые я сделала за последние годы». Денег у регионов не прибавится. В федеральный бюджет идут НДПИ и НДС, и 55% налоговых поступлений ему обеспечивают три региона - ХМАО, ЯНАО и Москва. На 12 регионов приходится 78% поступлений. От децентрализации выиграют сильные регионы, а средние не получат ничего, констатирует Зубаревич: «Экономических условий для децентрализации нет: региональное неравенство налоговой базы чудовищно». Такие же аргументы приводил Силуанов, считающий, что децентрализация приведет только к еще большей дифференциации регионов.

Может быть, надо признать, что пора прекратить делать политически мотивированные и экономически необоснованные решения о повышении зарплат, рассуждает Зубаревич: публично такого признания, конечно, не будет, но втихую показатели подкрутят, чтоб смягчить удар по регионам. Раздача региональных налоговых льгот из федерального центра тоже вряд ли прекратится, полагает она: «Потому что иначе не будет «я начальник - ты дурак». По этой же причине не стоит ждать роста прозрачности трансфертов, считает она: «Это невероятное удобство короткого поводка: будешь делать правильно - получишь, не будешь - не получишь».

Поводок пригодится, поскольку бюджетный кризис регионов придется разруливать в ручном режиме. Объем госдолга регионов за пять лет утроился до почти 1,5 трлн руб., за 2013 г. регионы удвоили свой банковский долг, что грозит проблемами уже банковской системе, предупреждала Счетная палата. Минфин обещал заменить дорогой банковский долг дешевым бюджетным. Опять выиграют несознательные - те, кто нарастил гигантский долг, заключает Зубаревич: «И это опять дефектность системы».

В конце прошлого года S&P предупредило, что политика федерального центра ведет регионы к дефолту, и оценило масштаб необходимой ежегодной дополнительной поддержки в 2% ВВП. Вливания будут снижать стимулы для регионов и обострять торг за ресурсы, говорил замдиректора направления S&P Карен Вартапетов, так же не исключая, что неофициально президентские указы могут быть скорректированы.

Состояние межбюджетных отношений показывает и невероятно низкое качество управления в большинстве регионов, убеждена Зубаревич: «Они либо не умеют, либо боятся. И принимают чудовищные решения». Это следствие системного «отрицательного отбора» при назначении, а не избрании губернаторов, заключает она. Майкл Рохлиц из Международного центра изучения институтов и развития ВШЭ, проанализировав смену глав регионов с 2007 по 2012 гг., обнаружил удивительную закономерность: чем хуже у губернатора с экономикой, тем выше его шансы сохранить свой пост.

Еще одним следствием дефектных отношений центра и регионов становится то, что последним все менее интересно работать с бизнесом, замечает Зубаревич: крупные компании от регионов никак не зависят, средние часто аффилированы с властью, а малых уже задавили. «И, наконец, мы воспроизводим систему, когда спасение утопающих - дело рук самих утопающих, но в московских кабинетах. Вот такие институты», - заключает Зубаревич.

S&P: Политика федерального центра ведет регионы к дефолту

Пока никто не прокомментировал этот материал. Вы можете стать первым и начать дискуссию.
Комментировать