Как изменить Конституцию в обход конституционной нормы

Редактор отдела политики «Ведомостей» Дмитрий Камышев – о юридических тонкостях внесения поправок в Основной закон
Большинство предложенных поправок могут быть одобрены без участия рядовых избирателей /Андрей Гордеев / Ведомости

Рассказывая в своем послании об изменениях в Конституцию, направленных на совершенствование государственного устройства России, Владимир Путин заявил, что их можно было бы принять обычным порядком, через Федеральное собрание, но лично он считает правильным учесть мнение граждан и вынести поправки на всенародное голосование. Слово «референдум» президент не произнес, однако по действующему законодательству единственной формой всенародного голосования «по вопросам государственного значения» является именно референдум.

Большинство предложенных поправок, касающихся перераспределения полномочий между ветвями власти, а также статуса руководителей федеральных и региональных государственных органов, действительно могут быть одобрены без участия рядовых избирателей. Подобные изменения, согласно ст. 136 Конституции, принимаются двумя третями голосов в Госдуме, тремя четвертями – в Совете Федерации и вступают в силу после одобрения парламентами как минимум двух третей регионов. Именно так, например, в 2008 г. принимались поправки об увеличении сроков полномочий президента и Госдумы, а в 2014 г. – о ликвидации Высшего арбитражного суда.

Однако первая из списка оглашенных президентом поправок – о «приоритете Конституции России в нашем правовом пространстве», то есть о том, чтобы международные договоры и решения международных органов действовали в России только в части, не противоречащей российской Конституции, – требует принципиального иного порядка принятия.

Действующий Основной закон гласит: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Это пункт 4 ст. 15, которая входит в первую главу Конституции («Основы конституционного строя»). А она, как и главы 2-я («Права и свободы человека и гражданина») и 9-я («Конституционные поправки и пересмотр Конституции»), согласно ст. 135, «не может быть пересмотрена Федеральным собранием», и для нее предусмотрена особая процедура.

Сначала предложение о пересмотре положений этих глав должно быть поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Госдумы. Если их одобрение получено, созывается Конституционное собрание, которое «либо подтверждает неизменность Конституции, либо разрабатывает проект новой Конституции». Во втором случае проект нового Основного закона либо принимается самим Конституционным собранием (двумя третями голосов), либо выносится на всенародное голосование. Новая Конституция считается принятой, если во всенародном голосовании участвовали более половины избирателей России, а за проект проголосовали больше половины пришедших на участки.

Однако порядок формирования Конституционного собрания, процедура разработки им нового Основного закона и порядок его вынесения на всенародное голосование должны регулироваться федеральным конституционным законом, которого пока просто не существует. Соответствующие законопроекты неоднократно вносились в Госдуму начиная с середины 1990-х гг., но неизменно отклонялись депутатами.

Поэтому для запуска процедуры конституционных изменений (включающих пункт о приоритете российской Конституции над международными договорами) именно по этому сценарию сначала потребуется подготовить, внести и принять закон «О Конституционном собрании». Причем это положение Конституции также нельзя изменить без участия Конституционного собрания.

Однако есть способ обойти эту норму путем внесения поправки в главу 3-ю Конституции, для изменения которой не требуется созыва Конституционного собрания. В статье 79 говорится: «Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации». Если дополнить эту статью словами о том, что международные договоры и решения международных органов действуют в России только в части, не противоречащей российской Конституции», то это фактически и будет означать установление приоритета российского законодательства над международным.