Статья опубликована в № 3312 от 25.03.2013 под заголовком: Технологии рынка: Документы развития

Новый генплан развития Москвы будет утвержден уже в 2014 г.

Грамотно подготовленные документы территориального планирования являются мощным регулятором рынка, как минимум – препятствием для бессистемной застройки. Между тем об эффективном использовании этого механизма в России говорить сложно.
Photoxpress

Многие российские регионы два последних десятилетия не имели генпланов в своем обиходе, а Москва продемонстрировала такую смену курса и приоритетов в развитии города, которая потребовала полного пересмотра разработанного и утвержденного в 2009 г. генерального плана развития города до 2025 г.

Повод ускориться

Планы по разработке граддокументации в масштабе страны неоднократно срывались. Невозможность решить проблему директивным образом заставила федеральный верх действовать по-другому. Теперь в Министерстве регионального развития объясняют: четко определенного срока для разработки и утверждения всех документов территориального планирования (ДТП) не существует. Но действующим законодательством предусмотрены ограничения градостроительной деятельности при отсутствии таких документов – это может подтолкнуть местные органы власти. Ограничения начнут действовать с 31 марта 2013 г. для городских поселений и с 31 декабря 2013 г. для сельских поселений. Если документов нет, власти на местах не смогут принимать решения о резервировании земель, их изъятии, выкупе для государственных нужд, даже о переводе земель из одной категории в другую.

Порядок подготовки ДТП определяют несколько нормативных актов, напоминают юристы компании Tenzor Consulting Group. Это Градостроительный кодекс РФ, федеральный закон от 29.12.2004 № 191-ФЗ (ред. от 29.06.2012) «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», приказ Минрегиона РФ от 26.05.2011 № 244 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов».

ФЗ № 41 от 2011 г. разрешил органам местного самоуправления принять решение об отсутствии необходимости подготовки генпланов сельских поселений, если этим землям в дальнейшем не потребуется смена категории и если их не предполагается застраивать федеральными объектами. Возможно, это облегчит жизнь некоторым субъектам Федерации.

Согласно пункту 6.1 приказа № 244 решения о подготовке проекта генплана, о внесении изменений принимаются главой администрации поселения, городского округа в форме постановления. В нем могут определяться сроки для каждого этапа, в том числе сбора исходных данных, заказчик, который будет контролировать ход выполнения работ, и т. д. Однако императивной нормы о необходимости разработать и утвердить документ к определенному сроку и ответственности за невыполнение не предусмотрено. В итоге разговоры о необходимости ДТП ведутся уже не первое десятилетие, а самих документов в полном объеме у многих субъектов не было. Сейчас 80 из 83 регионов их разработали, констатируют в Минрегионе. Хотя сам процесс подготовки ДТП был довольно трудоемким, ведь необходимо увязать в единое целое программы развития отдельных отраслей экономики, социально-экономического развития, приоритетных национальных проектов.

Сложность и длительность процесса объясняют еще и нехваткой бюджетных средств, отсутствием точной информации – обновленных карт, сведений о кадастре недвижимости. Сказывается и кадровая проблема: претендовать на разработку документов может любая организация, но реально сделать работу в состоянии лишь небольшой набор институтов. В результате из бюджета зачастую оплачивались документы низкого качества.

Эксперты рынка говорят о том, что стоимость разработки документов может быть различной – окончательную сумму определяет конкурс. Но в качестве средней или минимальной (в зависимости от региона) часто фигурировала сумма в 500 000 руб. Сергей Фролов, главный архитектор проектов компании «Простор» из Ульяновска, привел ее для примера – столько, по его мнению, могут заработать проектировщики, взявшиеся за разработку планов сельского поселения с населением 2000–5000 жителей.

Степень подробности

По мнению Владимира Подколзина, начальника ФГУП «ЦПО» при Спецстрое России», наличие утвержденного и проработанного генерального плана существенно упрощает работу девелоперов. По определению в генплан должны входить такие разделы, как схемы объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения в границах города, автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов, схемы использования территории муниципального образования с отображением границ земель различных категорий, иной информации об использовании соответствующей территории. В документе должны быть обозначены границы территорий объектов культурного наследия, зон с особыми условиями использования, границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Даже границы зон негативного воздействия объектов капитального строительства местного значения в случае размещения таких объектов. Хотя и это далеко не полный перечень данных.

Девелопер, проанализировав всю эту информацию, может сопоставить свои желания и возможности властей, положительные и отрицательные стороны размещения объекта на данной территории. Так, например, при строительстве жилого квартала можно оценить загруженность транспортно-дорожной сети или влияние прилегающих зон «негативного воздействия» на привлекательность недвижимости.

Генеральный план – не единственный документ, на основании которого осуществляется строительное освоение участка. Сергей Канаев, коммерческий директор Nagatino i-Land, выстраивает такую иерархию граддокументации: территориальные схемы (детализация генплана города для конкретного участка, его часть); ГПЗУ (план застроенного или предназначенного для строительства участка, где показано, какое здание, какого назначения и где должно строиться. Делается на основании территориальных схем); проект планировки территории с красными линиями; правила землепользования и застройки (карта градостроительных зон, градостроительные регламенты и порядок их применения).

Эти документы плюс Градостроительный кодекс РФ (главный документ) дополняют друг друга и законодательно регламентируют строительство и требования к участкам.

Отсутствие генерального плана или его искажения, утверждают эксперты, приводят к хорошо известным «ошибкам»: точечная застройка (множественные случаи строительства во дворах жилых домов 1–2-подъездных башен, снос детских площадок и скверов), нерациональное использование участков, неграмотное архитектурное распределение объектов.

В Московской области отсутствие планов развития территорий, в частности городских поселений, сделало возможным беспрепятственное развитие точечной застройки (в Москве ее запретили еще при Юрии Лужкове, в области ограничений нет). Механизм публичных слушаний не мешал строить то, что считали нужным девелопер и местная власть. В январе на пресс-конференции заместитель председателя правительства Подмосковья Герман Елянюшкин привел пример из жизни. В одном из городов области застройщик вознамерился построить кафе быстрого питания «Макдоналдс». Общественность выступила за то, чтобы на этом месте был воздвигнут мемориал ветеранам освоения космоса. Конфликт был довольно острым, потому что часть жителей поддержала застройщика и выступила за строительство кафе. Имейся в городе генплан, не пришлось бы копья ломать.

По данным Елянюшкина, градостроительная документация в области находится в высокой стадии готовности и будет утверждена в ближайшее время.

Теория о практике

Неопределенность правил игры вредит городам и их обитателям, вредит и девелоперам. Например, в 2010 г. в Москве АРИ (акты разрешенного использования) были заменены на ГПЗУ. Сергей Канаев рассказывает, в какой тупик это поставило компанию: «Наш участок согласно действовавшему тогда генплану должен был быть перепрофилирован под селитебные территории с выводом производства. Проект планировки (со строительным решением, зонированием) был утвержден постановлениями правительства Москвы (в том числе № 792-ПП «О создании московского городского технопарка «Нагатино-ЗиЛ»). Мы получили АРИ, и буквально через месяц было обнародовано постановление об отмене АРИ и вступлении в силу ГПЗУ. Конечно, тогда это было не смешно. Но мы все переделали, получили уже не АРИ, а ГПЗУ».

Смена курса в развитии города в целом – еще более серьезный вызов. Генеральный план развития Москвы был утвержден до 2025 г. Однако последовавшее присоединение территорий потребовало его пересмотра. Параллельно с этим заговорили и о смене ориентиров в формировании города в целом – полицентричном развитии, приоритете строительства дорожной инфраструктуры над созданием коммерческой недвижимости, необходимости ухода от концепции «рабочего центра» и спальных районов, по которой город жил долгие десятилетия в соответствии со старым генпланом.

Новый генеральный план развития Москвы до 2025 г. с учетом присоединенных территорий будет утвержден в 2014 г. В составе этого документа впервые в российской столице появится мастер-план, на который в своем развитии давно уже опираются крупные европейские города. На прошедшем в конце 2012 г. «Урбан-форуме» власти даже заявляли о мастер-плане как о системообразующем документе, предвосхищающем генеральный план.

Профессиональная общественность разошлась в оценках подобных заявлений. Руководитель Союза архитекторов столицы Андрей Боков удивлен тем, какое значение уделяется теперь мастер-плану – что он рассматривается как «документ стратегического планирования, по своему рангу даже более значимый, нежели генеральный план, в то время как Градкодекс не предусматривает его существования вовсе». Боков подчеркивает важность генерального плана: «Во всех странах это законный способ уйти от ручного управления. Это возможность прописать, в частности, в ПЗЗ все технические характеристики объекта вплоть до цвета фасада. Чтобы инвестор понимал, какой проект он может воплотить на той или иной территории, а какой не может».

«Действительно, в правовом поле закреплен только генплан. Но жизнь показала, что в мире существуют и другие подходы», – возражает гендиректор Prosperity Management Алексей Поляков, который считает, что инициатива властей «в духе времени». «Возможно, сейчас создается уникальный момент: Россия и Москва будут менять парадигму движения – от традиционного генплана к инновационному мастер-плану. Ведь что такое мастер-план? Это больший горизонт планирования, возможность учета социальных, экономических и экологических подходов, это то, что создает предпосылки для устойчивого развития. Чтобы мы могли удовлетворить свои нужды, но ресурсы (земля, стройматериалы, нефть, газ) остались и другим поколениям. Это документ не о том, как построить квадратные метры, а о том, как сделать людей счастливыми, как создать им все необходимое для жизни. Такой документ требует междисциплинарного подхода, хотя и не отменяет наличие генплана», – рассуждает Поляков. Он считает, что само понятие мастер-плана потребует закрепления в правовом поле.

Владимир Коротаев, заслуженный архитектор России, долгие годы руководивший одним из лучших в России ЦНИИП градостроительства РААСН, считает, что мастер-план и генплан – это одно и то же. И усовершенствование генерального плана с учетом всех важных составляющих – экономических, социальных – нисколько не противоречит потребности в его актуализации. Критически он относится и к идее создания полицентричного города, о которой много говорят в столичном правительстве как о возможном выходе из градостроительного кризиса, преодолении тупиков в его развитии. По мнению Коротаева, это уже не спасет Москву.

«Что такое полицентричность? Это возможность приложения труда по месту жительства. И это касается как Москвы, так и области – оба региона существуют в непосредственной связи друг с другом. Уже семь лет говорят о ЦКАД, которая так и не строится. В то же время 60% импортируемых в Россию товаров проходит процедуру растаможивания именно в Подмосковье. Выражение «все дороги ведут в Москву» – это не фигура речи, его надо понимать в прямом смысле, – объясняет Коротаев. – Значит, что нужно? Нужны центры приложения труда вне Москвы, в соседних регионах, чтобы люди не ехали в столицу на заработки. Нужны дороги федерального масштаба, а не козьи тропы, которые не позволяют создать, а частности, таможенные центры вне столичного региона. То есть теперь уже дело не в Москве и ее генеральном плане, а в перспективах развития окружающей ее области и даже областей вокруг Подмосковья».

Пока никто не прокомментировал этот материал. Вы можете стать первым и начать дискуссию.
Комментировать