Исчезновение зон охраны водоемов угрожает источникам питьевой воды

Меры реагирования на распространение эпидемии затронули все сферы жизни в большинстве стран. В экспертной среде идет активное обсуждение, как будут развиваться города с учетом эпидемиологических рисков и насколько компактный город может быть безопасным. В этой связи хочется лишний раз напомнить, что для любого города вода – жизненно важный ресурс, а системы водоснабжения – критичная инфраструктура. Но эта тема сейчас оказалась на периферии общественного интереса. Я хочу обратить внимание на один из инструментов защиты водных ресурсов и инфраструктуры, которым является институт зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения (ЗСО).

Москва получает 3 млн кубометров воды в сутки за счет поверхностного стока Волжской и Москворецкой систем. Для защиты источников водоснабжения на площади более чем 400 000 га установлены режимы хозяйственной деятельности и ограничения оборотоспособности участков (п. 14 ч. 5 ст. 27 ЗК РФ), включая запрет на любое строительство в ряде случаев. То есть около 10% совокупной площади Москвы и Московской области в северо-западном и западном направлениях (в том числе Дмитровское, Ильинское, Новорижское, Рублевское) имеет ограничения использования. С точки зрения закона эта территория не может находиться в частной собственности. Однако большинство участков оформлены в частную собственность и частично застроены. 

Существующая система водоснабжения столичного региона (система водохранилищ, канал им. Москвы, восточный водопроводный канал) создавалась в советский период, а прилегающие территории не подлежали застройке. С середины 1990-х началась активизация малоэтажной жилой застройки в ближнем Подмосковье, а в начале 2000-х – масштабное строительство многоквартирных домов, в том числе в границах ЗСО (например, в Павшинской пойме Красногорского района, на прилегающих территориях Акуловского водоканала). Дополнительный стимул процессу придала земельная реформа, по итогам которой появились собственники участков – как отдельные граждане (участки под ИЖС, личное подсобное хозяйство), так и крупные латифундисты на месте бывших совхозов (например, Московский конный завод № 1, СПК «Завет Ильича»).

Застройка бывших сельскохозяйственных земель стала существенной нагрузкой для региональных бюджетов. Только транспортное обеспечение по действующим нормативам требует до 30 000 руб. на 1 кв. м продаваемого жилья. Необходимость тратить бюджетные деньги на строительство транспортной и инженерной инфраструктуры выявила противоречия между интересами города и планами собственников крупных участков по их развитию. Сложившаяся правовая неопределенность с точки зрения режимов использования земли, самих границ зон санитарной охраны дала органам власти дополнительные аргументы ввести фактический запрет на строительство. 

Однако имеются примеры, когда локально органы власти разрешили застройку. Например, в границах села Лайково Одинцовского района, что стало поводом судебных разбирательств в высшей инстанции (дело ВС № 4-АПГ17-22). Или известное дело «Экодолье Шолохово» (дело ВС № 305-ЭС19-6985), когда власти сначала разрешили строительство в границах ЗСО, а когда объект был построен, отказались выдавать разрешение на ввод в эксплуатацию из-за того, что участок находится в границах ЗСО.

Правовая неопределенность обусловлена противоречивым регулированием на основе различных правовых актов, включая постановление Совета народных комиссаров РСФСР от 23.05.1941 г. № 355, решение исполкома Моссовета и Мособлисполкома от 17.04.1980 г. № 500-1143, СП 2.1.4.2625-10, совместное постановление правительства Москвы и правительства Московской области от 17.12.2019 г. № 1705-ПП/970/44. Акты советского периода планировали отменить в ходе административной реформы (поручение правительства РФ от 11 сентября 2019 г. № ДМ-П36-7717), но так и не отменили. В начале 2020 г. уже президент РФ вернулся к этой проблеме (Пр-244 от 13.02.2020 г.). Пристальное внимание высших должностных лиц дает заинтересованным застройщикам надежду, что в 2021 г. в вопросах границ зон (их размер, местоположение) и режимов использования появится ясность. И это же вызывает опасение, что формальное исполнение поручения на основе решения исполкома Моссовета и Мособлисполкома от 17.04.1980 г. приведет к шестикратному сокращению самих зон. Таким образом, фактически будут легализованы оборот и последующая застройка территории, сопоставимой по размерам с новой Москвой. 

Осмысливая интенсивное развитие города, эксперты НИ и ПИ Градплана со ссылкой на исследования ООН-хабитат утверждают, что компактный город дает рост доходов бюджета на 10% с гектара территории, сокращение расходов на городскую инфраструктуру на душу населения на 33% и снижение затрат на строительство дорожной сети до 30%. Однако реальный город перешагнул административные границы Москвы и вышел за границы Московского малого и большого автомобильного колец. В условиях хаотичной застройки 1990-х и объективного ослабления государственного контроля реальный город так и не смог стать компактным, но также не стал комфортнее и безопаснее. Крупнейшие мегаполисы Европы в попытке улучшить управляемость территорий, гармонично соединить компактный город с субурбией пошли путем создания новых административных структур – Большой Лондон (1965) и Большой Париж (2016). В 2012 г. Москва присоединила 148 000 га, однако характер взаимодействия, степень координации планов развития и строительства инфраструктуры между Москвой и Московской областью не изменился. Согласительная комиссия была создана только для обсуждения генплана ТиНАО. К сожалению, не была сформирована практика ее постоянной  работы для обсуждения вопросов из других сфер. 

С глобальной точки зрения после пандемии необходим новый баланс между безопасностью жизнедеятельности, развитием территорий и чрезмерным регулированием, устаревшими нормами, правовой неопределенностью. С правовой точки зрения сложившаяся ситуация с ЗСО в Московском регионе несет риск потери прав собственности на недвижимость, а с экономической – невозможность реализации проектов в сфере транспорта и комплексного развития территории в северо-западном направлении. Сегодня крайне важен комплексный подход, с учетом эпидемиологических и экологических рисков.

Для этого необходима актуализация нормативной базы с обязательным учетом мнения ученых РАН, а также установление правовой определенности через отмену актов советского периода. Следующим шагом должно стать принятие правительствами Москвы и Московской области проекта ЗСО с четкими и понятными правилами и процедурами, режимами и ограничениями использования участков. В этой связи особенно важно внимательно оценить последствия и размеры корректировки границ ЗСО, которые прямо влияют на безопасность систем жизнеобеспечения и качество воды в городе.