Чиновники могут быстрее писать законы, уверены в Минэкономразвития
Важна не скорость, а качество документов, и лучше изменить документооборот, категоричны эксперты
Минэкономразвития хочет сократить срок подготовки нормативно-правовых документов министерствами и ведомствами на 30%, следует из проекта плана социально-экономического развития на 2017 г. («Ведомости» ознакомились с ним). Для этого к сентябрю будет выпущен отдельный акт правительства. План обсуждался во вторник на совещании у премьер-министра Дмитрия Медведева, до осени министерство будет анализировать действующую практику нормотворчества.
В 2016 г., по данным «Консультанта», принято 9849 федеральных нормативно-правовых актов. На самом деле – еще больше: к понятию нормативно-правового акта относятся и приказы, и инструкции, и положения министерств и ведомств всех уровней, в том числе региональных. А еще есть многочисленные поручения, юридически это не нормативно-правовые акты, говорят эксперты, но во исполнение их выпускаются документы. «Мы изобрели уникальную систему управления», – иронизирует высокопоставленный чиновник.
Срок подготовки зависит от вида документа и от администратора, объясняет директор Института проблем правового регулирования Высшей школы экономики Анна Гутникова: закон готовится полгода-год, а постановление правительства – 4–9 месяцев. Но процесс может быть ускорен, когда есть интересанты, знает она.
В 30 раз меньше
Бюрократическая машина утопает в поручениях президента: в 2010–2014 гг. их число росло на 33–37%, менее 60% выполняется высококачественно, часто в формате «закрыть поручение». На 1000 распоряжений российского президента в год приходится 32 распоряжения американского.
Важна не скорость принятия актов, а их качество, замечает директор Института государственной службы и управления РАНХиГС Игорь Барциц. Менять процедуру можно, но системно это ситуацию не улучшит, уверена Гутникова: нужен концептуально иной подход – и не в администрировании, а именно в правоприменении.
В закон о федеральной контрактной системе (принят в 2013 г.) уже пришлось внести 1500 поправок, говорил руководитель Федеральной антимонопольной службы Игорь Артемьев: если больному ввели 1500 инъекций и ему не помогло, видимо, какая-то серьезная болезнь была.
Минэкономразвития неоднократно выпускало нормативные акты для оптимизации нормотворческого процесса, но все сводится к формализму, вспоминает Гутникова: нынешняя попытка реформировать систему далеко не первая.
Основные проблемы в разработке актов связаны с информатизацией, повышением компетенции и ответственности разработчиков, межведомственным согласованием, перечисляет представитель Минэкономразвития. Трудности координации деятельности федеральных министерств и ведомств и регионов стали одной из причин провала реформ по стратегиям до 2010 и до 2020 гг., следует из декабрьского доклада Центра стратегических разработок (ЦСР): каждая структура действует по своей логике, а институт согласования логик отсутствует. Едва ли не единственный институт согласования позиций – лично президент, ресурс внимания которого ограничен, говорится в документе.
Если сравнить резолюцию президента Путина с резолюцией императора Петра I, можно увидеть, что за 300 лет ничего не изменилось, рассуждает старший научный сотрудник Международного центра социальной теории Константин Гаазе: «Система служебной корреспонденции открыта для внешнего вмешательства, в том числе коррупционного, лоббистского – достаточно пропихнуть нужное письмо в папку нужному чиновнику».
Асинхронность реформ и нормативно-правовой базы, в том числе ввиду давления групп интересов, приводит к тому, что принятые меры бессмысленны и не влияют на реальную ситуацию, пишут эксперты ЦСР.
Премьер поручил Минэкономразвития подготовить проект плана действий правительства на 2017–2025 гг., который должен помочь России обогнать среднемировой рост, к 9 марта. «Главная проблема – как только стратегия превращается в инструмент прямого действия, т. е. получает план реализации, умирает всё», – говорил президент партнерства «Новый экономический рост» Михаил Дмитриев.
В Европе другой подход к нормотворчеству, указывает Гутникова: закон регулирует только основные вещи и многое зависит от его правоприменения, потому что законодатели рассчитывают на порядочность правоприменителей. В России – принцип «доверять нельзя», надо все регламентировать. Нельзя зарегулировать всё и вся, а такая попытка есть, констатирует Барциц: должно быть немного или мало законов, но это должны быть законы, которые дают развиваться экономике и нужны обществу.
Пока система не окажется закрыта формальными правилами, которые запретят президенту выносить резолюции по письмам до проработки администрацией и правительством последствий, ничего не изменится, категоричен Гаазе. Это не останавливает процесс дробления контрольно-надзорных функций, не помогает сократить расходы бюджета или сделать их более эффективными. Необходимо менять правила документооборота, как ни странно это звучит, уверен он: это и будет настоящей административной реформой.