Эксперты предложили создать специальное агентство для управления госдолгом

В условиях ограничения доступа на внешние рынки капитала к управлению госдолгом России требуется новый подход. К такому выводу пришли эксперты Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП) в докладе «Об ограничениях бюджетной политики и управлении государственным долгом в новых условиях». По их мнению, одним из решений может стать создание специального долгового агентства по аналогии с институтами, существующими в США, Германии и Франции.

Такое агентство должно стать подведомственным Минфину и отвечать за выпуск и продажу гособлигаций, управление кредитными рисками, определение стратегии управления долгом, отмечается в докладе. При таком подходе основные параметры государственной долговой политики по-прежнему определял бы Минфин, а агентство разрабатывало бы конкретные меры и реализовало бы их, отмечают эксперты.

Сейчас в России действует система управления госдолгом, при которой Минфин определяет параметры долговой политики и проводит аукционы по размещению выпусков облигаций федерального займа, привлекая в качестве генерального агента Банк России (регулятор осуществляет непосредственно эмиссию). Агентом по внешнему госдолгу выступает госкорпорация ВЭБ.РФ.

Профильный департамент в структуре Минфина, отвечающий за долговую политику, хорошо справляется со своими обязанностями в рамках функционала, но не всегда может действовать оперативно, пояснил «Ведомостям» автор доклада, ведущий эксперт ЦМАКПа Роман Волков. По его словам, долговое агентство сможет выступать как самостоятельный агент для управления госдолгом и выходить на рынки заимствований. Оно может быть наделено автономностью в принятии оперативных решений, но стратегические останутся за Минфином, подчеркнул эксперт.

Функции агентства

За счет централизации полномочий специальный институт сможет обеспечить устойчивость внутреннего и внешнего федерального долга, более гибко реагировать на изменение внутренних и внешних экономических условий и на основе этого выбирать наиболее выгодные источники и формы заимствований, полагают экономисты.

Кроме того, долговое агентство сможет решать задачи по дальнейшему развитию внутреннего долгового рынка. Например, оно сможет вырабатывать предложения по выпуску новых долговых инструментов для физлиц, таких как ОФЗ-н, отметил Волков.

При необходимости институт сможет находить механизмы и инструменты для выхода на новые для России внешние долговые рынки, включая азиатские и ближневосточные.

Трансформация структуры управления госдолгом может иметь положительный имиджевый эффект в условиях изменения географической ориентации с западных рынков заимствований на преимущественно азиатские (юаневые бонды), рынки стран персидского залива и БРИКС, считает Волков. Эта мера повысит доверие к российской системе управления госдолгом со стороны партнеров, так как для кредиторов Азиатского региона и стран Персидского залива западная структура с выделенным регулятором рынка госдолга более прозрачна и понятна c точки зрения международного права, добавил эксперт.

Также, по оценке авторов доклада, агентство сможет обеспечить координацию государственной и корпоративной долговой политики. Например, долговое агентство сможет вести оперативный учет потребностей корпоративного сектора в долговых ресурсах и выступать своеобразным посредником между «корпоратами» и государством, пояснил Волков. В условиях отрезанности корпораций от внешних рынков заимствований у них также растет потребность в привлечении капитала на внутреннем. При этом, когда государство увеличивает свой госдолг за счет внутренних заимствований, оно «пылесосит» внутренний долговой рынок и корпоративный сектор теряет возможность занимать нужные ему объемы с необходимой доходностью, поясняет Волков. Долговая политика государства в этом случае не навредит корпоративному сектору в условиях высокой потребности госсектора в заимствованиях, замыкания на собственных государственных интересах, добавляет эксперт. Сейчас процентная ставка по ОФЗ выступает своеобразным бенчмарком, который позволяет участникам рынка оценить премию за риск по другим долговым инструментам, например корпоративным облигациям.

Эффективность управления госдолгом

«Возможно, такой институт будет более эффективно управлять госдолгом, так как он будет концентрироваться именно на этой задаче», – считает председатель комитета по финансовому рынку Госдумы Анатолий Аксаков. При этом само предложение требует анализа, добавил депутат. Эта тема звучит не первый раз, напомнил Аксаков: в 2012 г. вопрос создания такого долгового агентства уже поднимался. Тогда правительство разработало законопроект о создании Росфинагентства, которое должно было заниматься управлением суверенными фондами и госдолгом. Его создание анонсировал отвечавший тогда за долговую политику замминистра финансов Сергей Сторчак. При этом документ тогда не получил одобрения Госдумы.

Если ставить целью дальнейшую централизацию долговой политики, то не совсем понятно, почему это недостижимо в рамках деятельности Минфина, отмечает директор группы суверенных и региональных рейтингов АКРА Дмитрий Куликов. В мировой практике независимые агентства и советы, реализующие элементы фискальной политики, обычно нужны, чтобы избежать конфликтов интересов, разнести планирование и оценки, добавляет эксперт. Их функции обычно состоят не в выработке самой долговой политики, а, например, в недопущении систематического завышения прогноза госдоходов, в контроле за соблюдением буквы бюджетных правил, в оценке эффектов еще не принятых мер – чтобы выбрать наилучшую с опорой на экспертов, указывает он.

Создание такого агентства в нынешних условиях практически ничего не поменяет, считает профессор НИУ ВШЭ Олег Вьюгин. «Минфин сейчас достаточно умело управляет госдолгом, недостатков не вижу», – отметил эксперт. Он также подчеркнул, что появление нового агентства не позволит решить проблему привлечения заимствований. «По сути, мы имеем дело с замкнутым рынком заимствований, замкнутым исключительно на рубль и российских инвесторов, поэтому создание агентства не несет практического смысла», – заявил Вьюгин.

Создание дополнительного ведомства скорее усложнит работу существующих механизмов, считает главный экономист «Ренессанс капитала» по России и СНГ Софья Донец. Также эксперт добавила, что учреждение агентства не повлияет на поведение инвесторов – для них большее значение имели бы ревизия долгосрочного бюджетного правила и сам факт стабилизации расходов бюджета по итогам 2023 г. в соответствии с планом.