Судьба договора
Заявление генерального прокурора Устинова о предстоящей кампании по приведению массива региональных актов в оответствие Конституцией России и федеральными законами наделало много шума.
На этом фоне практически незамеченным прошло предложение президента Путина пересмотреть действующие договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, озвученное 30 мая. Хотя вполне вероятно, что именно договоры регионами, а не региональные акты будут первыми приводиться к "единому федеральному знаменателю".
В такой последовательности была бы своя логика. И в конце концов федеральный центр даже в большей степени, чем субъекты Федерации ответствен за существование на правовом теле России договорного нароста. Иными словами, "перестройку начни с себя".
Кроме того, подчас именно договоры использовались в регионах в качестве основы для принятия тех актов, которые сейчас предлагается пересмотреть и исправить в кратчайшие сроки. Но ситуация одновременно и проще, и сложнее, чем кажется на первый взгляд.
Договорная практика 1994 1998 гг. "генетически" восходит к более раннему периоду "парада суверенитетов" в СССР и РСФСР.
Тогда упредить его разрушительные последствия пытались через заключение сначала нового Союзного, а затем Федеративного договора. Последний удалось подписать в 1992 г., но, увы, в нем отказались участвовать Татарстан и Чечня. Именно для них в самом Федеративном договоре, а позже в Конституции 1993 г. была предусмотрена возможность заключения отдельных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. В 1994 г. такой договор был подписан с Татарстаном.
Особое внимание к одной республике обидело остальные, и в течение 1994 - 1995 гг. федеральный центр был вынужден заключить отдельные договоры еще с несколькими республиками.
В 1996 г. договорная привилегия была распространена на края, области и автономные округа. Первыми, кстати, "прорвали плотину" Калининградская и Свердловская области, всегда настаивавшие на собственной специфике. В итоге все обернулось полным абсурдом: к середине 1998 г. договорами оказались охвачены 46 субъектов Федерации. И почти все договоры дополнялись пакетами соглашений по отдельным вопросам.
Важно отметить, что вся работа по подготовке проектов, как правило, проводилась специальной комиссией при президенте и правительством совместно с представителями глав соответствующих субъектов Федерации. Законодатели, как федеральные, так и региональные, к этому не допускались, что являлось дополнительным поводом для критики.
Все это время договорная практика подвергалась ожесточенной критике, суть которой сводилась к следующему: договоры с отдельными субъектами Федерации не могут и не должны ревизовать единую для всего государства Конституцию и общие законы. А именно это и происходило - в пользу регионов пересматривались конституционные перечни предметов ведения, прописывались всевозможные льготы в сферах природопользования, финансов, налогов и т. п.
Впрочем, юридическое значение договоров, равно как и тот вред, который они нанесли целостности правовой системы России, вряд ли стоит преувеличивать. Вопервых, Конституция устанавливает примат и прямое действие своих норм на территории России, равенство всех субъектов в отношениях с федеральной властью и отдельно фиксирует, что положения договоров между органами власти Федерации и ее субъектов действуют лишь в части, не противоречащей Конституции. Во-вторых, длительное время не было определено место договоров и соглашений в системе правовых актов. Их соотношение с федеральными законами было предметом перманентной полемики. В-третьих, стороны договоров и соглашений были откровенно не равны в своих правах. Федерация в лице президента сама устанавливала пределы, если угодно, ревизии Конституции и законов и всегда могла их изменить. Так, указом президента от 5 мая 1998 г. было предписано приостановить действие всех двусторонних соглашений с субъектами Федерации, содержащих нормы межбюджетных отношений, противоречащие закону "О федеральном бюджете на 1998 год", и не заключать такие соглашения на 1999 г.
Все это позволяло федеральному центру одной рукой подписывать договоры и соглашения, даже иногда их исполнять, а другой перечеркивать.
Подлинное значение и смысл договорной практики лежали в плоскости политики. Первые договоры с республиками позволили унять последствия "парада суверенитетов". В дальнейшем договоры активно заключались в преддверии президентских выборов 1996 г., накануне региональных выборов.
Соответственно, правовую систему реально засоряли далеко не все подписанные договоры и соглашения, а только те из них, которые приходилось по тем или иным причинам исполнять. Прочие оставались "цацками", фактически годными только на то, чтобы демонстрировать их избирателям в качестве "достижений" правления того или иного главы. 31 июля прошлого года вступил в силу федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". В нем проведена простая идея - впредь не могут быть заключены договоры, подменяющие либо пересматривающие федеральную Конституцию и законы.
Они уместны только как дополнительная и вспомогательная форма разграничения предметов ведения и полномочий. Плюс проекты новых договоров теперь должны обязательно проходить региональные парламенты и Совет Федерации.
На приведение договоров и соглашений в соответствие отпущено целых три года. Сейчас президент предлагает форсировать этот процесс. Но вряд ли мотивом тому является только желание поскорее расчистить авгиевы конюшни совместного правотворчества центра и регионов. Для этого можно было просто, опираясь на Конституцию и закон, признать все их сомнительные положения недействующими. Слова президента явно обращены не к прошлому, а к будущему. Правила игры должны измениться, причем принципиально.
Их хотят сделать едиными для всех.
Вместе с тем ничто так не подтверждает правило, как исключение из него. Понятно, что "отдельные исключения" на "переходном этапе" могут быть сочтены возможными и даже желательными.
Пространство для торга сузилось, но сама возможность для него осталась. Вновь на повестке дилемма: или отдать часть, или потерять все. Тот, кто поймет это правильно, еще сумеет попользоваться отдельными договорными правами.
Где-то при пересмотре пропустят "нужную" норму в договоре, где-то продлят соглашение...
Диктатура диктатурой, но договариваться все равно придется.
Автор - член экспертного совета комитета Государственной думы по делам Федерации и региональной политике