Совфед - на выход

В минувшую пятницу Государственная дума приняла во втором и третьем чтениях законопроект о порядке формирования Совета Федерации. Показательно, что, несмотря на все прогнозы, он получил свыше 300 голосов. Новая модель верхней палаты Федерального собрания оформлена и вряд ли претерпит принципиальные изменения. Однако вопрос о том, будет ли эта модель адекватной заменой прежней, остается открытым.

В соответствии с принятым законом не позднее 1 февраля 2001 г. должен быть полностью сформирован новый состав Совета Федерации. Законодательные органы субъектов Федерации должны будут избрать, а главы - с согласия законодательных органов - назначить своих представителей. Предложение Совета Федерации сохранить в его составе глав региональных парламентов поддержки не получило.

Напомним, что в президентском законопроекте предполагалось избрание законодательными органами как собственных представителей, так и представителей органов исполнительной власти.

Такой подход расходился с Конституцией. Еще четыре года назад Конституционный суд в своем постановлении зафиксировал, что раздельное представительство органов законодательной и исполнительной власти в Совете Федерации обесценивается, если оба представителя избраны одним и тем же органом. Думцам удалось преодолеть противоречие с Конституцией лишь частично, поскольку представитель органа исполнительной власти должен назначаться главой с согласия законодателей. Как представляется, такое согласование искажает механизм независимого представительства. Хотя неясно, вляется ли одобрение кандидатуры представителя главы обязательным условием его назначения.

Совет Федерации также предлагал заменять региональных глав их представителями по мере истечения срока полномочий самих руководителей. Этот вариант был наиболее конституционным. Но тогда обновление состава палаты могло растянуться на три-четыре года, что вряд ли могло устроить президентскую сторону. Как и следовало ожидать, депутаты не согласились с индивидуальной ротацией Совета Федерации. Они поддержали президентский вариант - прекращение полномочий нынешних членов Совета Федерации по мере избрания или назначения новых членов в течение переходного периода (до 1 февраля). Процесс не синхронизирован, т. е. займет одиндва месяца, что формально не позволит говорить о роспуске палаты в смысле единовременного прекращения полномочий ее членов.

Между тем основания к тому всетаки есть - как-никак меняется не только порядок формирования Совета, но и полностью его состав.

Это можно трактовать как роспуск старого состава.

Дума, как смогла, скорректировала ряд других положений законопроекта.

Согласно принятому закону рассмотрение законодательными органами кандидатур представителей в Совете Федерации осуществляется в соответствии с их регламентами. Избрание и назначение новых членов Совета Федерации оформляется постановлениями или указами соответствующих органов и должностных лиц (хорошо хоть, что не законами субъектов Федерации, как предлагалось). В своей деятельности сенаторы должны руководствоваться Конституцией и федеральными законами, а также законами своих субъектов Федерации. Все бы ничего, но формирование федеральных органов государственной власти, порядок их деятельности по Конституции находятся в исключительном ведении Федерации. Это в принципе исключает осуществление субъектами Федерации какоголибо правового регулирования по этим вопросам, в частности законодательного. Вместе с тем сама по себе новая модель представительства заставляет перекладывать на плечи субъектов часть полномочий по его организации и регулированию. Как, к примеру, быть с регламентацией порядка рассмотрения кандидатур? Можно было, конечно, попытаться прописать все нюансы в федеральном законе.

Но, во-первых, тогда федеральный законодатель вторгся бы в сферу ведения субъектов Федерации, что также было бы нарушением Конституции. Во-вторых, думцы не сумели бы объять и учесть особенности практик всех региональных парламентов.

Члены Совета Федерации как федеральные парламентарии обязаны руководствоваться Конституцией России и федеральными законами. В отношении субъектов Федерации уместнее было бы указание не на их законы (про конституции и уставы, видимо, забыли), а на интересы регионов, региональных органов власти. И такая формулировка была в одном из промежуточных вариантов законопроекта, но в последний момент ее исключили.

В законе срок полномочий сенаторов увязан со сроком полномочий органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, которые они представляют. Предложение ввести единый четырехгодичный срок полномочий, к счастью, не прошло. С другой стороны, главам и парламентам регионов не предоставлено право отзывать своих представителей в Совфеде. Хотя постоянное пребывание в столице может ослабить связь члена Совета Федерации с органом власти, который его направил. И как потом быть, если представитель вдруг начнет действовать, исходя из неких собственных представлений, расходящихся с позицией властей региона? Эту проблему можно было бы хоть частично разрешить, допустив в сенат депутатов региональных легислатур, разрешив избирать, назначать представителями должностных лиц региональных органов власти. Благо Конституция не устанавливает для членов Совета Федерации ограничений ни по депутатству в иных представительных органах государственной власти, ни по нахождению на государственной службе. Подобные способы формирования верхних палат известны в мировой практике - так называемые представительский и советниковый.

Однако решение принято прямо противоположное: Конституцию фактически дополнили, распространив на членов Совета Федерации думские ограничения.

Итог: в Совет Федерации теперь смогут прийти все, кроме собственно представителей региональных властей. И с последними новых сенаторов фактически будут связывать лишь моральные обязательства.

Будет вето Совета Федерации или не будет - вопрос не принципиальный. Не поможет и никакая согласительная комиссия. Но если хотя бы один губернатор, обиженный на свое изгнание из сената, пожелает взять реванш, он сможет подать запрос в Конституционный суд. Ему будет что рассмотреть.

Автор - член экспертного совета при комитете Государственной думы по делам Федерации и региональной политике