Непочатый край расходов
В субботу Владимир Путин направил бюджетное послание на 2003 г. Документ не несет особых откровений в политике доходов. Самое трудное предстоит сделать в сфере госрасходов и в отношениях центра и регионов.
Правительству требовалась ясно выраженная воля президента, чтобы взяться за отмену финансово необеспеченных законов, начать правку Бюджетного кодекса с точки зрения разграничения ответственности федерального, регионального и местного бюджетов. Пока на документе не было президентской подписи, министр финансов Алексей Кудрин даже попросил премьера отложить на неделю - с 6 на 13 июня - обсуждение проекта бюджета-2003.
Пожалуй, впервые президент без обиняков констатирует, что при нынешнем состоянии экономики государству не по плечу непроцентные расходы на уровне 24% ВВП. Из них на долю федерального бюджета приходится 12,45% ВВП. Путин обращает внимание на тенденцию: в ряде регионов в последние два года наблюдается резкий рост непроцентных расходов, что свидетельствует об углублении разрыва в бюджетной обеспеченности субъектов РФ. "Всем понятно, что оборотные налоги - это зло. Но их [частичная] отмена выявила в этом году дисбаланс доходов и расходов бюджетов территорий, - говорит директор департамента компании ФБК Игорь Николаев. - В регионах вновь стала нарастать задолженность по зарплате". Упразднение с будущего года последнего из "вредных" - дорожного налога - может еще больше расшатать денежную платформу регионов. Чтобы избежать этого, в послании предлагается сократить неэффективные государственные обязательства, создать действенную систему управления госрасходами. Руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич считает, что дополнительное финансирование, например, военной реформы обернется впоследствии значительным сокращением бюджетных затрат на численно уменьшившуюся и перешедшую на контрактный принцип формирования армию. Такой же эффект дадут судебная реформа и реформа региональных финансов.
В послании говорится о необходимости четко определить и зафиксировать в Бюджетном кодексе границы сектора госуправления и разделить финансирование обязательств между бюджетами всех уровней. За каждым из них должны быть, во-первых, на длительный срок закреплены налоговые источники. Во-вторых, центры и регионы обязаны разобраться, где чья собственность, чтобы знать возможности неналоговых поступлений.
Проблемы с исполнением расходов порождены тем, что правовые границы сектора госуправления до сих пор неясны. Глава Федерального казначейства Татьяна Нестеренко говорит о столкновении двух статей Гражданского и Бюджетного кодексов. В первом ст. 298 позволяет бюджетным учреждениям иметь доходы на стороне, оказывая, допустим, платные медицинские или образовательные услуги населению. В то же время ст. 120 БК устанавливает субсидиарную ответственность по всем обязательствам этого учреждения его собственника - министерства или ведомства. Пользуясь юридической лазейкой, учреждения нахватывают под свою коммерческую деятельность обязательства, а потом, не расплачиваясь по ним, навешивают финансовую ответственность на федеральных хозяев. Поток судебных исков захлестнул ведомства. По словам Нестеренко, сейчас претензии к госорганам центра превышают 45 млрд руб. Президент требует покончить с практикой двух кормушек. Хочешь остаться в бюджетной системе и работать по смете - показывай все доходы и проводи все расходы исключительно через казначейство. В противном случае, поясняет руководитель Центра фискальной политики Галина Курляндская, бюджетное учреждение должно сменить организационно-правовой статус. Оно приватизируется и уходит на вольные хлеба. "Им ничего не гарантируется из казны, они могут самостоятельно искать источники доходов и бороться за госзаказ", - говорит Курляндская. Государство и здесь не бросит их на произвол судьбы. Президент ставит перед правительством задачу в течение трех лет перейти к системе госзаказа на предоставление социальных услуг, в которой "субвенции и субсидии будут выделяться только на осуществление деятельности, соответствующей приоритетам государственной политики".
Переходя от частного к общему, Путин пишет, что его уже не устраивает то, что законы, возлагающие на бюджет невыполнимые обязательства, приостанавливаются вместе с принятием бюджета на следующий год. Президент требует законодательно отменить нефинансируемые "федеральные мандаты".